powered by

powered by

makaleler Hasan DURSUN 359TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Belediyelerin ortaya çıkışı ve gelişimi ile ülkemizin batılılaşma tarihi arasında yakın bir ilişki bulunmaktadır. Belediyeler, Tanzimat reformları içinde Türk yönetim sistemi içerisinde yer almaya başlamış- tır. Oturmuş bir yapı içerisinde ilk belediye deneyimi İstanbul Şeh- remaneti adı altında uygulamaya konulmuştur. İstanbul şehremanati ile başlayan belediye yönetim tarzı, 1876 tarihli Anayasa olan Kanun-i Esasi ile yasal bir dayanağa kavuşmuş, Meclisi Mebusan tarafından çıkarılan Dersaadet Belediye Kanunu ve Vilayetler Belediye Kanunu kısmi değişikliklerle, 1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı Belediye Kanu- nuna kadar yürürlükte kalmıştır.  1884 tarihli Fransız Belediye Kanunu’ndan esinlenerek yürürlüğe konulan 3.4.1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunu ile belediyeler oldukça geniş kapsamlı olarak düzenlenmiştir. 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun; günümüzdeki yerelleşme eğilimleri karşısında gerekli açılımların yapılabilmesi için yetersiz kaldığı, dayandığı mahalli idare anlayışının günümüzün yerel hizmetlerde genel yetkili mahalle anla- yışından farklı olduğu, yapılan değişikliklerle bütünlüğünü ve iç tutar- lılığını kaybettiği ve çağdaş gelişmelerle de uyumlu olarak yönetimde zihniyet değişimi ile birlikte belediyelerin kuruluş ve görevlerine ilişkin mevzuat alt yapısının yenilenmesinin kaçınılmaz hâle geldiği gerekçe- * Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku (İdare Hukuku) Dok- tora Öğrencisi.  Bkz., Şanlı, Avrupa Birliği Yolunda Geçmişten Günümüze Belediye Personel Siste- mi, s. 161. BELEDİYE DİZGESİNE GETİRİLEN YENİLİKLERE GENEL BİR BAKIŞ Hasan DURSUN * Hasan DURSUN makaleler 360TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 leriyle 2 yeni bir Belediye Kanunu Tasarısı hazırlanmıştır. Hazırlanan Tasarı TBMM’nce 9 Temmuz 2004 tarihli ve 5215 sayılı Belediye Kanu- nu olarak kabul edilmiş ve yayımlanmak üzere Cumhurbaşkanlığı’na gönderilmiştir. Söz konusu kanun, Cumhurbaşkanınca; bir daha görü- şülmek üzere TBMM Başkanlığı’na geri gönderilmiştir. Cumhurbaşkanı; 5215 sayılı Belediyeler Kanunu’nu TBMM’ne geri gönderirken 3 madde üzerinde geri gönderme gerekçeleri ile- ri sürmüştür. Cumhurbaşkanının ileri sürdüğü birinci gerekçe; 5215 sayılı kanunun 3. maddesi hakkındadır. Cumhurbaşkanı; 5215 sayılı kanunun 3. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belediye tanı- mı yapılırken “beldenin ve belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi” biçi- minde bir tanım yapıldığını, halbuki Anayasa’nın 127. maddesinde yerel yönetimlerin “il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihti- yaçlarını karşılamak üzere...” kurulabileceği ifade edildiğinden belediye tanımı içerisinde belde halkı yanında belde hizmetlerine de yer veril- mesinin Anayasa’nın 127. maddesine; yine bu tanımda beldenin yerel ortak gereksinimlerini karşılamak görevinin de belediyelere verilerek, belediyelerin genel yönetimle ilgili konuları kapsayacak şekilde genel yetkili yönetim birimi gibi tanımlandığını bu durumun Anayasa’nın 126. maddesine aykırı olduğunu, çünkü söz konusu madde gereği ge- nel yetkili yönetim biriminin il olduğunu ifade etmiştir. Cumhurbaşkanının ileri sürdüğü ikinci gerekçe, 5215 sayılı ka- nunun 14. maddesi üzerinedir. Cumhurbaşkanı; 5215 sayılı kanunun 14. maddesinin 1. fıkrasında “Belediye, kanunlarla münhasıran başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki her türlü görev ve hizmeti yapar veya yaptırır, gerekli kararları alır, uygular ve denet- ler” denilerek belediyenin görev ve sorumluluklarının genel ve soyut olarak belirlendiğini, halbuki Anayasa’nın 126. maddesinde merkezi yönetimin görevlerini belirginleştiren ya da sınırlayan bir düzenleme- nin yapılmadığını, buna karşın Anayasa’nın 127. maddesinde yerel yö- netimlerin örgütlenmesinin hem “coğrafya” hem de “konu” yönünden sınırlandığını buna göre yönetsel örgütlenmede merkezi yönetimin konu yönünden genel, yerel yönetimlerin ise özel görevli olduğu, hal- 2 Gerekçe konusunda ayrıntılı bilgi için Bkz., http://www.belgenet.com/yasa/ k5215-2.html, (Erişim Tarihi; 31.10.2006). makaleler Hasan DURSUN 361TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 buki 14. maddenin birinci fıkrası ile belediyelerin kamu hizmetlerinin yürütülmesi yönünden “genel görevli” kılındığı, “münhasıran” sözcü- ğüyle merkezi yönetimin görev ve yetki alanının daha da daraltıldığı, buna karşılık belediyelerin görev ve yetki alanının genişletildiğini, bu durumun, yurttaşlara standart bir kamu hizmeti sunumunu olanak- sızlaştırarak hizmetler yönünden bölgesel ve yerel dengesizlikleri artı- racağı, yasama organının, her şeyden önce bir hizmetin yerel mi, yok- sa ülke düzeyinde mi olduğunu belirlemesi ve yerel düzeyde görülen hizmetlerin yasada tek tek sayılması gerektiğini, bu nedenle de, 14. maddenin Anayasa’nın 126 ve 127. maddesindeki ilkelerle bağdaşma- dığını ileri sürmüştür. Cumhurbaşkanının ileri sürdüğü son gerekçe ise 5215 sayılı ka- nunun Geçici 4. maddesi üzerinedir. Cumhurbaşkanı; 5215 sayılı ka- nunun Geçici 4. maddesinde; “Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, bu kanunun yayımı tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir ta- sarrufta bulunarak belediye, büyükşehir belediyesi ve il özel idaresinde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları ne- deniyle kamu görevlileri haklarında idari, adli veya mali yargılama ve takibat yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır” şeklinde bir hükme yer veril- diğini, af niteliğinde olduğu için Anayasa’nın 87. maddesi gereği bu düzenlemenin kabul edilebilmesi için TBMM üye tam sayısının beşte üç çoğunluğunun aranması gerektiğini, diğer yandan, geçici madde ile getirilen affın haklarında kesinleşmiş yargı kararı bulunanları kapsa- madığını, bu durumun Anayasa’nın 2. maddesinde ifade edilen hukuk devleti ve 10. maddesinde ifade edilen eşitlik ilkelerine aykırı olduğu- nu ifade etmiştir.  Cumhurbaşkanı tarafından bir kez daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderilen 5215 sayılı Belediye Kanunu’nun TBMM Genel Kurulu’nda sadece Cumhurbaşkanı tarafından yayımlanması uygun bulunmayan 3, 14 ve Geçici 4. maddeleri üzerinde görüşül- müş; 3ç maddede, Cumhurbaşkanının istediği doğrultuda düzenleme yapılmış, 14. maddede Cumhurbaşkanının isteğini tam olarak karşı- lamasa da bir takım kısmi düzeltmeler yapılmış ve Geçici 4. madde  Cumhurbaşkanının ileri sürdüğü gerekçeler hakkında fazla bilgi için Bkz., http:// www.cankaya.gov.tr/tr_html/ACIKLAMALAR/22.07.2004-2799.html, (Erişim Tarihi; 29.12.2006). Hasan DURSUN makaleler 362TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 kaldırılmıştır. Böylelikle Genel Kurulca kabul edilen Belediye Kanunu yayımlanmak üzere Cumhurbaşkanlığı’na gönderilmiştir. Cumhur- başkanı tarafından yayımlanan 7.12.2004 tarih ve 5272 sayılı Belediye Kanunu, 1580 sayılı Belediye Kanunu’nu kaldırmıştır. Ancak Anayasa Mahkemesi’nin 18.1.2005 gün ve E. 2004/118, K. 2005/8 sayılı Kararıy- la 5272 sayılı kanun, şekil yönünden Anayasa’ya aykırı bulunmuştur. Anayasa Mahkemesi bu kararında; “Cumhurbaşkanı’nca Anayasa’nın 89 ve 104. maddelerine göre bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderilen 9.7.2004 günlü, 5215 sayılı Belediye Kanunu’nun TBMM Genel Kurulu’nda sadece Cumhurbaşkanı tarafından yayımlanması uygun bulunmayan mad- deleri görüşülüp oylanmış, ayrıca verilen önerge ile Kanuna Geçici 4. madde eklenip oylandıktan sonra kanunun tümü için son oylama yapılmıştır. Ancak, bu oylamanın ardından yapılan itirazların değerlendirilmesiyle gerekli sayıda kabul oyu alamayarak reddedildiği anlaşılan Geçici 4. madde, kanun metnin- den çıkarılmış ve diğer geçici maddeler yeniden sıralanmıştır. Geçici Madde 4’ün çıkarılmasıyla içeriği daha önce son oylaması yapılan metinden farklı hale gelen kanunun, TBMM İçtüzüğü’nün 81. maddesinin son fıkrası uyarınca tümünün yeniden oylaması gerekirken buna uyulmamış, böylece son oylaması yapılmamıştır. Açıklanan nedenlerle 5272 sayılı Belediye Kanunu, şekil bakımından TBMM İçtüzüğü’nün 81. maddesine, bu bağlamda Anayasa’nın 88 ve 148. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.”  denilmiş ve iptal kararının Resmi Gazete’de yayımlanmasından başlayarak 6 ay sonra yürürlüğe girme- sine karar verilmiştir. Üçüncü kez TBMM tarafından görüşülen Belediye Kanunu, 5272 sayılı kanunda herhangi bir değişiklik yapılmayarak 7 Temmuz 2005 tarihinde TBMM Genel Kurulu tarafından kabul edilmiştir. Be- lediyeler, 7.7.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ile yeni bir düzenlemeye tabi tutulmuştur. Ancak 5393 sayılı kanunun bazı hü- kümlerinin Anayasa’ya aykırı olduğu savıyla iptal ve yürütmesinin durdurulması istemiyle Anayasa mahkemesine başvurulmuştur. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde belediyelere ihtiyari görev olarak verilen okul öncesi eğitim kurum- lar açmak görevi ile 2. fıkrasındaki; belediyenin kanunlarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki diğer görev ve hizmetleri de yapar veya yaptırır hükmünü Anayasa  Bkz., 13.4. 2005 tarih ve 27875 sayılı Resmi Gazete. makaleler Hasan DURSUN 363TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Mahkemesi 22.9.2005 tarih ve E. 2005/95, K. 2005/14 sayılı Kararıy- la yürürlüğünü durdurmuştur.  Anayasa Mahkemesi, 24.1.2007 ta- rih ve E. 2005/95, K. 2007/5 sayılı Kararıyla da 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi ile 2. fıkrasını ve 50. maddenin son fıkrasındaki tüzel kişiliği kaldırılan belediyelerde avu- kat unvanlı pozisyonların devredildikleri belediye veya il özel idaresi adına vize edilemeyeceğini ifade eden kısmını iptal etmiş ve 24.1.2007 tarih ve 2005/95, K. 2007/2 sayılı Kararıyla da iptal ettiği hükümlerin yürürlüğünü durdurmuştur.  Ancak, 2.1.2007 tarihi itibariyle Anayasa Mahkemesi’nin iptal ettiği hükümlerin iptal gerekçesi Resmi Gazete’de yayımlanmamıştır. Bu çalışmada; 5393 sayılı kanunla belediyelerin kurumsal ve iş- levsel yapısında kısacası belediye dizgesi alanında getirilen yeniliklere temas edilerek; özellikle hukuk ve kamu yönetimi bakış açılarıyla ge- tirilen yenilikler eleştirisel olarak incelenecek ve 5393 sayılı kanunla 1580 sayılı kanun arasındaki farklara deyinilecektir. I. BELEDİYE YÖNETİMİNİN TANIMI, KURULMASI, SINIR İŞLERİ, BİRLEŞME VE KATILMASI İLE TÜZEL KİŞİLİĞİNİN KALDIRILMASI 1.Belediyenin Tanımı Yürürlükten kaldırılan 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 1. mad- desinde belediye; beldenin ve belde halkının yerel nitelikteki ortak ve medeni gereksinimlerini düzenlemek ve karşılamak amacıyla yüküm- lü bir tüzel kişi olarak tanımlanırken, 3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Be- lediye Kanunu’nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde belediye; belde sakinlerinin yerel ortak nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmıştır. Kanımızca, Cumhurbaşkanının geri gönderme gerekçesinde de haklı olarak belirtildiği üzere belediye tanımından, belediyenin; beldenin ortak ve yerel gereksinimlerini karşılayacağını belirten hükmünün, bir başka deyişle yerel ve ortak ihtiyaçlar bakımından belediyenin genel görevli olduğu anlaşılan hükmün çıkartılması son derece yerinde ol-  Bkz., 29.9.2005 tarih ve 25951 sayılı Resmi Gazete.  Bkz., 27.1.2007 tarih ve 26451 sayılı Resmi Gazete. Hasan DURSUN makaleler 364TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 muştur. Çünkü, Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasında da örtülü olarak belirtildiği üzere belediye, sadece, belediye sakinlerinin yerel ve ortak gereksinimlerini karşılamak üzere kurulurlar. Dolayısıyla 1580 sayılı kanunda yapılan belediye tanımı da Anayasa’ya aykırı düş- mektedir. Ancak, 5393 sayılı kanunda, Anayasa’da ifade edilmemesine rağmen belediye için “idari ve mali özerkliğe sahip” kavramının kullanıl- ması kanımızca Anayasaya aykırı düşmektedir. Belediyeler, belirli bir coğrafi bölgenin değil, il özel idarelerinin aksine, insanların topluca oturdukları, kendisine belde ismi verilen birbirine yakın evlerden oluşmuş belirli ve sınırlı yerleşim birimlerinin yönetim teşkilatıdır.  2. Belediyenin Kurulması 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 7. maddesinde; bir yerleşim ye- rinde belediye kurulabilmesi için aranan nüfus sayısı ölçütü 2000 iken, 3.7.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 4. maddesine göre ancak nüfusu 5.000 ve üzerinde olan yerleşim birimlerinde belediye kurulabilir. Belediye kurulması konusunda 5393 sayılı kanun, 1580 sa- yılı kanunda yer almayan bir hükme de yer vermiştir. Bu hükme göre; nüfusu 5.000 ve üzerinde bulunsa da içme ve kullanma suyu havzaları ile sit ve koruma alanlarında ve meskun sahası, kurulu bir belediye sınırlarına 5.000 metreden daha yakın olan yerleşim birimlerinde bele- diye kurulamayacaktır. 1580 sayılı kanunun 7. maddesine göre köyler veya muhtelif köy kısımlarının birleştirilerek belediye kurulabilmesi için meskun sahala- rının, merkez kabul edilecek yerleşim yerinin meskun sahasına azami 500 metre mesafede bulunması ve nüfusları toplamının 2000 den fazla olması esası benimsenmişken, 5393 sayılı kanunun 4. maddesinde me- safe koşulu 5.000, nüfus koşulu ise 5.000 ve üzeri olarak kabul edilmiş- tir. Bir köyde ya da köylerin veya köy kısımlarının birleştirilerek bele- diye kurulması süreci; 1580 sayılı kanun ile 5393 sayılı kanunda önemli ölçüde farklı olarak düzenlense de iki kanunda da çeşitli aşamalardan oluşan bir karma işlem  olarak düzenlenmiştir. 5393 sayılı kanunun  Günday, İdare Hukuku, 2002, s. 420.  Karma işlem hakkında bilgi için bkz., ibid., s. 119. makaleler Hasan DURSUN 365TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 4. maddesinde; bir köyde ya da köylerin veya köy kısımlarının bir- leştirilerek belediye yönetimi kurulabilmesi için bir veya birden fazla köyün ihtiyar meclisinin kararı veya seçmenlerinin en az yarısından bir fazlasının mahalli en büyük mülki idare amirine yazılı olarak baş- vurusu ya da valinin kendiliğinden buna gerek görmesi durumunda valinin bildirimi üzerine mahalli seçim kurullarının on beş gün içinde köyde veya köy kısımlarında kayıtlı seçmenlerin oylarını alacağı ve sonucu bir tutanakla valiliğe bildireceği, işlem dosyasının valinin gö- rüşü ile birlikte İçişleri Bakanlığı’na bildirileceği ve Danıştay’ın görüşü de alındıktan sonra müşterek kararname ile belediye kurulacağı ifade edilmiştir. 1580 sayılı kanunun 7. maddesinde; söz konusu karma işle- min tamamlanabilmesi için seçim sonucunun valiliğe bildirilmesi üze- rine valinin dosyayı il genel meclisine göndereceği, il genel meclisinin de kurulacak belediyenin gelirlerinin kanunlarda yazılı hizmetlerin yürütülmesine yeterli olup olmayacağına ve böyle bir teklifin faydalı olup olmayacağına karar vermesi koşulu aranmakta iken, bu koşul, 5393 sayılı kanunun 4. maddesinde kaldırılmıştır. Yine belediye ku- rulabilmesi için 1580 sayılı kanun Danıştay’ın kararını ararken 5393 sayılı kanununda bu koşul, Danıştay’ın görüşü olarak değiştirilmiştir. Bu değişiklik sonucu, kanımızca Danıştay belediyenin kurulmasına olumsuz görüş verse bile bu görüş bağlayıcı olmayacağından belediye kurulmasına engel olarak görülmeyebilecektir. 1580 sayılı kanunun 7. maddesinde; belirli bir arazi içinde Hükü- metçe yeni kurulan ve nüfusu 2.000 den fazla bir yerleşim merkezin- de, sınırları gösterilmek suretiyle İçişleri Bakanlığı’nın teklifi ve Cum- hurbaşkanının onayı ile belediye kurulacağını belirten hüküm, 5393 sayılı kanunun 4. maddesinin son fıkrasında; yeni iskan nedeniyle oluşturulan ve nüfusu 5.000 ve üzerinde olan yerleşim yerinde İçişleri Bakanlığı’nın önerisi üzerine müşterek kararname ile belediye kuru- labileceği şeklinde değiştirilmiştir. Daha somut bir deyişle; 5393 sayılı kanun gereği yeni bir yerleşim yerinde belediye kurulması için artık 5.000 ve üzeri nüfus şartı aranmakta ve müşterek kararname koşulu öngörülerek Başbakanın imzası da aranmaktadır. Belde adının değiştirilmesi de 5393 sayılı kanunda 1580 sayılı ka- nundan farklı bir usule bağlanmıştır. 1580 sayılı kanunun 9. madde- sinde, bir beldenin adının değiştirilmesi; belediye meclisinin ve il idare kurulunun kararı üzerine Danıştay’ın düşüncesi alındıktan Bakanlar Kurulu’nun onayı ile yapılacağı belirtilmiş iken, 5393 sayılı kanunun Hasan DURSUN makaleler 366TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 10. maddesinde, bir beldenin adının; belediye meclisi üye tam sayısı- nın en az ¾ ü çoğunluğunun kararı ve valinin görüşü üzerine İçişleri Bakanlığı’nın onayı ile değiştirileceği, bu kararın Resmi Gazete’de ya- yımlanacağı ve beldenin adının değişmesi ile belediyenin adının da değişmiş sayılacağı ifade edilmiştir. 1580 sayılı kanunda olduğu gibi 5393 sayılı kanunda da belediye- lerin nüfus esası bakımından tek düze olarak kabul edilmesi kanımızca son derece isabetsiz olmuştur. Gerçekten de, ülkemizdeki belediyele- rin yaklaşık %70’e yakın kısmının nüfusu 5.000’in altında bulunmakta, bu küçük belediyelerde mali kaynak ve personel yetersizliği bulun- ması nedeniyle hizmetlerin önemli bir kesimi ya hiç yürütülememek- te veya yetersiz olarak yürütülmektedir. Bu belediyeler, üstlendikleri çoğu teknik nitelikli ve uzmanlık isteyen hizmetleri yürütmek istese- ler ve kaynak bulsalar bile çoğu zaman boş kalacak teknik ve uzman eleman istihdamları, kaynak savurganlığı olacaktır. Bu nedenle küçük belediyelerin görev ve hizmetlerini etkili ve verimli yürütebilmelerini sağlamak için başka çözümlerin bulunması gerekmektedir.  Bu çerçevede, büyükşehir belediyesi modeli dışında nüfusu 3.000 ila 5.000 arasındaki yerleşim yerleri belde belediyesi, nüfusu 5.000 ila 25.000 arasındakiler kasaba belediyesi, nüfusu 25.000’in üzerindekiler ise şehir belediyeleri olarak üç gruba ayrılmalı ve gruplara göre bele- diyelerin gerek kuruluşu, gerekse örgüt, mali ve personel yapısı farklı hükümlere bağlanmalıdır. 10 Belediyelerin nüfuslarına göre farklı gruplara ayrılması, 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun yerini almak üzere hazırlanan Tasarı’nın genel gerekçesinde belirtilen ilkelere de uygun düşmektedir. Gerçekten de 3 Mart 2004 tarihinde TBMM Başkanlığı’na sunulan “Belediyeler Kanunu Tasarısı”nın genel gerekçesinde şu hükümlere yer verilmektedir: “Osmanlı İmparatorluğu’ndan devralınanlarla birlikte 1923’te 436 olan belediye sayısı bugün 3215’e yükselmiştir. Bunlardan 16’sı büyükşehir, 65’i il, merkez belediyesidir. Yüksek nüfus artışı, iç göç ve kalkınma çabaları Türkiye’yi hızlı ve sağlıksız bir kentleşme olgusu ile karşı karşıya bırakmıştır. Öyle ki kentleşme, Cumhuriyetin kuruluşundan bu yana ülkenin toplumsal yapısını etkileyen adeta en önemli sosyo-ekonomik değişim gerçeği olarak or- taya çıkmıştır.  TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 32. 10 Fazla bilgi için bkz., ibid., s. 112-114. makaleler Hasan DURSUN 367TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Belediye sınırları içinde yaşayan nüfusun toplam nüfusa oranı 1950’de %27,5 iken 2000 yılında %78,73’e yükselmiştir. Belediye sınırları dışında yaşayan nüfusun oransal düşüşü devam etmektedir. Türkiye’nin ekonomik ve sosyal kalkınmasına paralel olarak belediye sınırları içinde yaşayan nüfustaki artış eğiliminin önümüzdeki dönemde de azalarak süreceği ve yaklaşık %85 civarında istikrar kazanacağı tahmin edilmektedir. Batılı örneklerin aksine Türkiye’de belediye sayısında sürekli bir ar- tış söz konusudur. Bu artışın başlıca sebebi 1930 yılında çıkarılan Belediye Kanunu’nun belediye kurulması için öngörülmüş olduğu 2000 sınırının hızlı nüfus artışı karşısında yetersiz kalmasıdır. Yeni kurulan belediyelerle birlikte belediyelerin ortalama nüfus büyüklüğü de düşmektedir. 2000 yılı Genel Nü- fus sayımı sonuçlarına göre il ve ilçe merkez belediyeleri hariç 340 belediye kurulma sınırı olan 2000 nüfusun altına düşmüştür. 2000-5000 arasında nü- fusa sahip belediye sayısı 1640 olup, toplam belediye sayısının %51’ini oluş- turmaktadır. Bu rakamlar 5.000-10.000 arası nüfusa sahip belediye grubu için 558 ve oranı %18’dir. Belediyelerin yaklaşık %62’sinin nüfusu 5000’in, %80’inin nüfusu 10.000’inin altındadır. 10.000 nüfusun altındaki 2554 be- lediye 9.5 milyon civarında nüfusa hizmet sunarken geriye kalan 645 belediye (büyükşehirler hariç) yaklaşık 44 milyon nüfusa hizmet vermektedir. Orta- lama belediye büyüklüğünün yaklaşık 16.700 nüfusu kapsadığı ülkemizde 50.000 nüfusun altındaki belediyeler için ortalama nüfus büyüklüğü 3.000 ci- varındadır. Bu durum özellikle küçük belediyeler göz önüne alındığında ciddi bir ölçek sorununu ortaya çıkarmaktadır. Ölçek sorunu, küçük belediyelerde kaynakların etkin ve yerinde kullanılmasını engellerken, nüfus yığılması olan büyük kentlerde hizmete olan aşırı talebin karşılanamamasının yol açtığı bir kriz durumuna neden olmaktadır.” 11 Tasarı’nın genel gerekçesinde ölçek sorunundan bahsedildikten sonra belediyelerin gruplara ayrılmayıp gruplara farklı hükümler konulmaması anlaşılabilir bir tutum değil- dir. Öte yandan, 1580 sayılı kanunda ifade edilen bir belediyenin ku- rulabilmesi için il idare kurulunun kurulacak belediyenin gelirlerinin kanunlarda yazılı hizmetlerin yürütülmesine yeterli olup olmayacağı- na ve böyle bir teklifin faydalı olup olmayacağına karar vermesi koşu- lunun 5393 sayılı kanunda kaldırılması son derece isabetsiz olmuştur. Esasen bu durum 5393 sayılı kanunda belediyelerin mali açıdan özerk olduğunu belirten ilkeye de aykırı düşmektedir. Çünkü belediyenin 11 Bkz., http://www.belgenet.com/yasa/k5215-2.html, (Erişim tarihi, 31.10.2006) Hasan DURSUN makaleler 368TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 mali açıdan özerk olması demek, merkezi idarenin desteği ve yardımı olmadan masraflarını karşılayacak mali kaynağa sahip olmasını gerek- tirir. Eğer kurulacak bir belediyenin masraflarını karşılayacak yeterli mali kaynağı yoksa o belediyenin mali özerkliği olmayacak ve merkezi idareye de yük teşkil edeceği için kurulmasının da bir anlamı olmaya - caktır. 3. Sınır İşleri Belediye sınırlarının saptanması 1580 sayılı kanunun 4 ve 5393 sa- yılı kanunun 5. maddesinde benzer kurallara tabi tutulmasına rağmen belediye sınırlarının onaylanması söz konusu kanunlarda farklı kural- lara tabi tutulmuştur. 1580 sayılı kanunun 5. maddesinde nüfusu 80 bini geçen belediyelerin sınırları ile nüfusu 80 bini geçen belediyele- rin sınırlarının kesinleşmesi farklı yöntemlere (örneğin nüfusu 80 bini geçen belediyelerin sınırları, İçişleri Bakanlığı’nın onayıyla kesinleşir) bağlanmışken 5393 sayılı kanunun 6. maddesinde farklı yöntemlere yer verilmeyerek tüm belediyelerin sınırlarının; belediye meclisinin kararı ve kaymakamının görüşü üzerine valinin onayı ile kesinleşece- ği, kesinleşen sınırların, valilikçe yerinde uygulanmak suretiyle taraf- lara gösterileceği ve durumun bir tutanakla belirleneceği, kesinleşen sınır belgeleri ile dayanağı olan belgelerin birer örneğinin, belediyesi- ne, yerel tapu idaresine, il özel idaresine ve o yerin mülki idare amirine gönderileceği, kesinleşen sınırların zorunlu nedenler olmadıkça beş yıl süre ile değiştirilemeyeceği ifade edilmiştir. Ülkemizde yaygın bir şekilde rastlanan belediye ile köy veya bele- diye ile belediye arasındaki sınır uyuşmazlıklarının 12 çözümü de 5393 sayılı kanunda, 1580 sayılı kanundan farklı usullere bağlanmıştır. 1580 sayılı kanunun 6. maddesinde sınır uyuşmazlıklarının çözümü konu- sunda uyuşmazlığın il veya ilçe içerisinde çıkmasına göre farklı çözüm yöntemleri öngörülmesine rağmen 5393 sayılı kanunun 7. maddesinde il veya ilçe ayrımı yapılmaksızın; bir il dahilindeki belediyeler veya köyler arasında sınır uyuşmazlığı çıkması hâlinde ilgili belediye mec- lisi ve köy ihtiyar meclisi ile kaymakamın görüşlerinin otuz gün süre verilerek isteneceği, valinin bu görüşleri değerlendirerek sınır uyuş- mazlığını karara bağlayacağı, büyükşehir belediyesi sınırları içinde 12 Bkz., Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, s. 208. makaleler Hasan DURSUN 369TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 kalan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin sınır değişikliklerinde büyük- şehir belediye meclisinin de görüşünün alınacağı, il ve ilçe sınırlarının değiştirilmesini gerektirecek sınır uyuşmazlıklarında 5442 sayılı İl İda- resi Kanunu hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir. Gerek 1580 sayılı kanunda gerekse 5393 sayılı kanunda sınır uyuş- mazlıklarının çözümünde referandum yoluyla ilgili belediyeler ile köylere danışılmasının öngörülmemesi kanımızca isabetsiz olmuştur. Türkiye’nin de taraf olduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartın- da; 13 5. maddede; yerel yönetimlerin sınırlarında, mevzuatın elverdiği durumlarda ve olanaklıysa bir referandum yoluyla ilgili yerel toplu- luklara önceden danışılmadan değişiklik yapılamayacağı ifade edil- miştir. Sınır uyuşmazlıklarının çözümünde ilgili belediye ve köylerde referandum yapılması hem söz konusu şartın 5. maddesine uygun dü- şecek hem de sorunların çözümünde diyalog ve anlayış kültürü geliş- tirerek belki de sınır uyuşmazlıklarını azaltacaktır. 3. Birleşme ve Katılma 5393 sayılı kanunda birleşme ve katılma konusu 1580 sayılı kanun- dan önemli ölçüde farklı olarak düzenlenmiştir. 1580 sayılı kanunun 7. maddesinde; bir beldenin bazı kısımlarının ayrılarak ayrı bir belde haline getirilmesi, bir beldenin tamamının diğer bir belde ile birleşme- si, bir beldenin bazı kısımlarının komşu bir beldenin içerisine girmesi veya köylerin veya köy kısımlarının bir belde sınırları içine girmesi hallerinde temel olarak belediye kurulması konusundaki koşullar ve karma sürecin uygulanacağı belirtilmiş iken, 5393 sayılı kanunun 8. maddesinde; belde, köy veya bunların bazı kısımlarının bir başka beldeye katılabilmesi için bu yerlerin meskun sahalarının katılınacak beldenin meskûn sahasına uzaklığının 5.000 metreden fazla olama- yacağı; belde, köy veya bunların bazı kısımlarının meskûn sahasının komşu bir beldenin meskûn sahası ile birleşmesi veya bu sahalar ara- sındaki mesafenin 5.000 metrenin altına düşmesi ve buralarda oturan 13 Avrupa Konseyi, 1981-1984 yılları arasında yerel özerklikle ilgili bir takım ilkeler hazırlamış; 1985 yılında, Yerel Yönetimlerden sorumlu Avrupa Bakanlar Konferan- sında Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı adı altında kesinleştirmiştir. Türkiye, Şartı 1998 yılında imzalamış, 1991 yılında 3723 sayılı kanunla onaylanmasını uygun bulmuş (Bkz., 21.5.1991 tarih ve 21887 sayılı Resmi Gazete) ve 1992 yılında 92/3398 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylamıştır (Bkz., 3.10.1992 tarih ve 21364 sayılı Resmi Gazete). Şartın içeriği hakkında fazla bilgi için bkz., Keleş, a. g. e., s. 50-55. Hasan DURSUN makaleler 370TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 seçmenlerin yarısından fazlasının komşu beldeye katılmak üzere baş- vurması halinde, katılınacak belde sakinlerinin oylarına başvurulma- dan, katılmak isteyen köy veya belde veya bunların kısımlarında baş- vuruya ilişkin oylama yapılacağı, oylama sonucunun olumlu olması halinde başvuruya ait evrakın, valilik tarafından katılınacak belediye- ye gönderileceği, belediye meclisinin evrakın gelişinden itibaren otuz gün içinde başvuru hakkında kararını vereceği ve belediye meclisinin uygun görmesi halinde katılımın gerçekleşeceği belirtilmiş, ancak bir beldenin bazı kısımlarının komşu belediyeye katılmasında veya yeni bir belde ya da köy kurulmasında beldenin nüfusunun 5.000’inin altı- na düşmemesi gerektiği ifade edilmiştir. Katılınacak belde sakinlerinin oyuna başvurulmadan katılmanın gerçekleştirilmesi de Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 5. maddesine aykırı düşmektedir. Katılma bir sınır değişikliği doğura- cağından yukarıda sınır işleri kısmında da belirtildiği üzere Şartın söz konusu maddesi hükmü gereği katılınacak belediyenin sakinlerinin görüşüne başvurulması bir gerekliliktir. 4. Belediye Tüzel Kişiliğinin Sona Erdirilmesi Belediye tüzel kişiliğinin sona erdirilmesi konusunda 1580 sayılı kanunda herhangi bir hüküm bulunmazken, 5393 sayılı kanun; bele- diye tüzel kişiliğinin iki hâlde sona erdirileceğini belirtmiş ve bu hâl- lerden doğan sonuçları açıkça düzenlemiştir. Daha somut bir deyişle, 5393 sayılı kanunun 11. maddesinde tüzel kişiliğin sona erdirileceği hâller ve sonuçları düzenlenmiştir. Belediye tüzel kişiliğinin sona er- dirileceği ilk hâl; bir belediyenin meskun sahasının, bağlı bulunduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000 ve üzerinde olan bir belediyenin sınırına 5.000 metreden daha yakın bir hâle gelmesi durumudur. Mad- dede; bu durumdaki belediyenin tüzel kişiliğinin kaldırılarak, genel imar düzeni veya temel alt yapı hizmetlerinin gerekli kılması duru- munda, Danıştay’ın görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı’nın teklifi üzeri- ne müşterek kararname ile sözü edilen belediyeye katılacağı ifade edil- miş, tüzel kişiliği kaldırılmış olan belediyenin mahalleleri katıldıkları belediyenin mahalleleri hâline geleceği, tüzel kişiliği kaldırılmış olan belediyeye ait taşınır ve taşınmaz mallar ile hak, alacak ve borçların katıldığı belediyeye geçeceği belirtilmiştir. makaleler Hasan DURSUN 371TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Belediye tüzel kişiliğinin sona erdirileceği ikinci durum ise bir be- lediyenin nüfusunun iki binin altına düşmesidir. Nüfusu 2.000 in altına düşen belediyelerin, Danıştay’ın görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı’nın teklifi üzerine müşterek kararname ile köye dönüştürüleceği, bu şe- kilde tüzel kişiliği kaldırılan belediyenin tasfiyesinin il özel idaresi tarafından yapılacağı, tüzel kişiliği kaldırılan belediyenin taşınır ve ta- şınmaz malları ile hak, alacak ve borçlarının ilgili köy tüzel kişiliğine geçeceği söz konusu maddede belirtilmiştir. Belediye tüzel kişiliğinin son erdirileceği iki hâl de kanımızca isa- betsiz olarak düzenlenmiştir. Tüzel kişiliğin sona erdirileceği ilk hâl katılma kısmında düzenlenmesi gerekirken bu kısımda düzenlenmesi hatalı olmuştur. Tüzel kişiliğin sona erdirileceği ikinci hâl de hatalıdır. Çünkü, belediye kurulması için 5.000 nüfus ve üzeri koşulunu arayıp nüfusu 2.000’in altına düşen belediyelerin tüzel kişiliğinin son erdiril- mesini kabul etmek her şeyden önce temel bir idari usul kuralı olan şekil ve usulde paralellik ilkesine aykırıdır. Çünkü, belediyenin kurul- ması için 5.000 ve üzeri nüfus koşulu arandığına göre, kaldırılması için belediye nüfusunun 5.000’in altına düşmesi gerekir. Bir belediyenin tüzel kişiliğinin kaldırılmasının gerçek nedenleri; kurulma işlemi yeni tamamlanmış belediyenin kuruluşunun yetkili yargı merciince iptal edilmesi, yerleşim yerinin yer sarsıntısı, büyük yangın, baraj gölü altında kalma gibi nedenlerle fiilen ortadan kalkma- sı olarak saptanmalı ve tüzel kişiliği sona eren belediye yerel yönetimi- nin yeni durumu il valiliğince saptanmalıdır. 14 II. BELEDİYELERİN GÖREV VE YETKİLERİ 1. Belediyelerin Görevleri 5393 sayılı kanunla, 1580 sayılı kanundan farklı olarak yapılan en köklü değişikliklerden birisi belediyenin görevleri konusudur. 1580 sa- yılı kanunda belediyenin görevlerini belirleyen iki nitelik bulunmak- taydı. Bunlardan ilki, belediye görevlerinin genel bir ifade ile belirtil- mesi yerine liste usulüyle sayılması, ikincisi ise belediye görevlerinin zorunlu ve isteğe bağlı görevler olarak ayrılması ve zorunlu görevlerin belediyelerin gelirlerine göre farklılaştırılmasıdır. 15 14 Bkz., TÜSİAD, Yerel Yönetimler Taslağı, s. 225. 15 Erençin, Belediye Görevleri Üzerine Bir İnceleme, s. 20. Hasan DURSUN makaleler 372TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Gerçekten de 1580 sayılı kanunun belediyenin görevleri başlıklı 15. maddesinde; belediyelerin belde ve belde halkının sağlık, selamet ve gönencini sağlamak ve düzenini ihlalden korumak amacıyla yürü- tülecek faaliyet ve hizmetler 82 16 bent halinde sıralanmıştır. 1580 sayılı kanun döneminde belediyenin görevleri sadece 15. maddede 82. bent halinde sayılardan da ibaret değildir; bunun yanında 1580 sayılı kanu- nun 19. maddesinin 1. fıkrasında, belediyelerin kendilerine kanunun yüklediği görev ve hizmetleri yerine getirdikten sonra, belde sakinle- rinin yerel ve ortak nitelikte karşılayacak her türlü görevi yapacakları da ifade edilmiştir. Bu hükümden Erençin, haklı olarak o dönemde belediyelerin görevlerinin temel olarak ve dolaylı bir biçimde genel yetki ilkesi ile düzenlendiği sonucunu çıkarmaktadır. 17 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 16 ve 17. maddelerinde; 15. mad- dede sayılan belediye görevlerinin bir kısmının tüm belediyeler için zorunlu, bir kısmının ise isteğe bağlı olduğu ifade edilmiş, zorunlu gö- revler de, yıllık gelirleri bakımından 50.000, 200.000 ve 500.000 TL’den fazla olanlar şeklinde belediyeler üç dilime ayrılarak görevlerin yıllık gelir büyüklüğüne bağlı olarak artışı öngörülmüştür. Söz konusu ka- nunun 18. maddesinde, belediyelerin zorunlu görevlerini yerine ge- tirmeleri için gelirlerinin en az %10 unu bütçelerine koyacakları ifade edilmiş, 118. maddesinin 3. fıkrasında ise belediyelerin; zorunlu gö- revleri yerine getirmedikçe, isteğe bağlı görevleri için bütçeye ödenek koymalarının olanaklı olmadığı ifade edilmiştir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesinde ise gelire göre belediye görevleri bakımından farklılaştırma yapmaktan vazgeçilerek kural olarak bütün belediyelerin görevleri zorunlu ve isteğe bağlı gö- revler olarak iki grup altında toplamıştır. Maddede; mahalli müşterek nitelikte olması koşuluyla bütün belediyelerin yapmakla zorunlu ol- duğu görevler şu şekilde sayılmıştır: mahalli müşterek nitelikte olmak koşuyla imar, su, kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel altyapı, coğrafi ve kent bilgi sistemleri, çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık, za- bıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans, şehir içi trafik, defin 16 1580 sayılı kanunun belediyenin görevleri başlıklı 15. maddesinde 82 bent halinde sayılan görevler, 1580 sayılı kanun 5272 sayılı kanunla kaldırılmadan önce aslında 79 bentten ibaret idi. Çünkü, 30. bent 1956 yılında kaldırılmış, 41. bent 2003 yılında kaldırılmış, 77. bent ise 1995 yılında kaldırılmıştır. Ortadan kaldırılan bentler ne- deniyle bent numaralarının teselsül ettirilmemesi mevzuat yapma tekniğine aykırı düşmüştü. 17 Erençin, a. g. m., s. 20. makaleler Hasan DURSUN 373TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 ve mezarlıklar, ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar, konut, kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor, sosyal hizmet ve yardım, ni- kah, meslek ve beceri kazandırma, ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi hizmetlerini zorunlu olarak yapmak veya yaptırmaktır. Ancak büyük- şehir belediyeleri ile nüfusu 50.000’i geçen belediyelerin kadınlar ve çocuklar için koruma evleri açmak zorunda olduğu da bu maddede açıkça belirtilmiştir. 5393 sayılı kanunun 14. maddesinde belediyelerin yine mahalli müşterek nitelikte olması koşuluyla isteğe bağlı olarak yerine getire- cekleri görevleri ise şunlardır: Devlete ait her derecedeki okul binala- rının inşaatı ile bakım ve onarımını yapmak veya yaptırmak, her türlü araç, gereç ve malzeme ihtiyaçlarını karşılamak, sağlıkla ilgili her türlü tesisi açmak veya işletmek, kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi doku- nun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan mekanların ve işlevleri- nin korunmasını sağlamak bu amaçla bakım ve onarımını yapmak, ko- runması mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden yapmak, öğrencilere ve amatör spor kulüplerine malzeme vermek ve gerekli desteği sağlamak, her türlü amatör spor müsabakalarını düzenlemek, yurt içi veya yurt dışı müsabakalarda üstün başarı gösteren veya de- rece alan sporculara belediye meclis kararı ile ödüller vermek ve gıda bankacılığı yapmaktır. Yukarıda da belirtildiği üzere bu maddenin 1. fıkrasının (b) ben- dinde belediyelere ihtiyari görev olarak verilen okul öncesi eğitim ku- rumlar açmak görevi ile 2. fıkrasındaki; belediyenin kanunlarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelik- teki diğer görev ve hizmetleri de yapar veya yaptırır hükmünü Ana- yasa Mahkemesi 24.1.2007 tarih ve E. 2005/95, K. 2005/2 sayılı Kararla iptal etmiş, 24.1.2007 tarih ve 2005/95, K. 2007/2 sayılı Kararıyla da yürürlüğünü durdurmuştur. 18 18 Her ne kadar Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararının gerekçesi 2.1.2007 tarihi iti- bariyle Resmi Gazete’de yayımlanmasa da 5393 sayılı kanunun 14. maddesinin 2. fıkrası hakkında vermiş olduğu iptal ve yürürlüğü durdurma kararının irdelen- mesi yerinde olacaktır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının, özerk yerel yö- netimin kapsamı başlıklı 4. maddesinde; yerel yönetimlerin kanun tarafından be- lirlenen sınırlar içerisinde yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulun- mak açısından tam takdir hakkına sahip olacakları ifade edilmiştir. Bu çerçevede, iptal edilen ve yürürlüğü durdurulan 5393 sayılı kanunun 14. maddesinin 2. fıkrası, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına uygun düşmektedir. Bununla birlikte, Hasan DURSUN makaleler 374TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 1580 sayılı Belediye Kanunu’nda öngörülen belediye görevlerinin belediyelerin gelir gruplarına göre farklılaştırılması uygulamasından 5393 sayılı kanunla vazgeçilmesi son derece yerinde olmuştur. Çünkü belediyelerin görevleri gelir gruplarına göre bölüştürülürken gerçek gereksinimler ve koşullar göz önüne alınmadığı gibi, 45 öncesinin gelir düzeyine dayanan gelir dilimi ayrımı, yaşanan yoğun enflasyon nede- niyle 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun kaldırıldığı 2004 yılında hiç bir anlamı kalmamıştır. Bir başka deyişle 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 16. maddesinde sayılan ve kimi belediyeler için zorunlu, kimi belediye- ler için ise isteğe bağlı olan görevlerin neredeyse tümü para değerinde- ki aşınmalar nedeniyle tüm belediyeler için zorunlu bir hale gelmiştir. Halbuki bu hizmet ve faaliyetlerin masraflarının da aynı ölçüde arttığı dikkate alındığında 1580 sayılı kanunda öngörülen gelir dilimlerinin uygulanabilirlik niteliğini kolayca yitirdiği açıktır. 19 Belediyelerin görevlerinin gelir dilimlerine göre farklılaştırılma- sından vazgeçilmesi her ne kadar yerinde olsa da, 5393 sayılı kanunda yukarıda da belirtildiği üzere belediyelerin yapı ve büyüklük bakımın- dan (belde, kasaba ve şehir belediyeleri şeklinde) bir ayrıma tabi tutul- madan eşit olarak görülmesi ve belediyelerin büyüklükleri açısından bir ayrıma gidilmeyerek, belediyelerin mecburi ve isteğe bağlı görev- leri bakımından tüm belediyelerin eşit olarak değerlendirilmesi vahim bir hata niteliği taşımaktadır. Öte yandan, Günday’ın isabetli olarak belirttiği üzere belediyenin görevleri ile ilgili 5393 sayılı kanunun 14. maddesi, Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasına aykırılık taşımaktadır. Gerçekten de yazarın belirttiği gibi 14. maddenin incelenmesi sonucu; yıllardır Merkezi İda- re tarafından yürütülen sağlık, tarım, sanayi ve ticaret, bayındırlık ve iskan, sosyal hizmetler ve yardımlar, kültür ve sanat, çevre ve çevre sağlığı, kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi dokunun ve kent tarihi ba- kımından önem taşıyan mekanların ve işlevlerinin korunması gibi pek çok hizmet ve görevin belediyelere verildiği gözlenmektedir. Yazara göre, Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrası karşısında çevre ve çevre sağlığının sağlanmasında ya da kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi do- kunun korunmasında salt belirli bir yörede yaşayan insanların çıkarı ve yararı olmayıp, herkesin çıkarı ve yararı bulunduğundan bu gibi Şartın 4. maddesinin bu hükmüne Türkiye tarafından çekince konulduğunu belirt- mek gerekir. 19 Günday, İdare Hukuku s. 423 ve Keleş, a. g. e., s. 217, 218. makaleler Hasan DURSUN 375TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 hizmet ve görevlerin Merkezi İdareden alınarak top yekun yerel yö- netimlere devredilmesi düşünülemeyeceği gibi belediyelere verilmiş bulunan öteki tüm hizmet ve görevlerin de tamamen Merkezi İdarenin elinden alınmasına olanak yoktur. Zira, yerel yönetimler bu gibi hiz- met ve görevleri ancak yerel ortak ihtiyaçları karşılamaya yönelik ola- rak görebilirler. Oysa; bu hizmet ve görevler ile yerel ortak ihtiyaçlar dışında da karşılanacak ulusal düzeydeki ihtiyaçların bulunduğu kuş- kusuz olduğundan, ulusal düzeydeki bu ihtiyaçların Merkezi İdare ta- rafından yürütülecek hizmet ve görevlerle karşılanması zorunludur. 20 Yine yazarın isabetli olarak belirttiği üzere, 5393 sayılı kanunun 14. maddesinde belediyelere verilmiş bulunan görevlerin “mahalli müş- terek nitelikte olması” koşuluyla belediyelere verilmesi de Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasına aykırılığı önlemeye yetmez. Çünkü Ana- yasada ifade edilen bu belirsiz kavram somutlaştırılmayıp, 5393 sayılı kanuna aynen aktarıldığından, bu hizmet ve görevlerin tamamen Mer- kezi İdare dışına çıkması ve il özel idareleri ile belediyeler tarafından yerine getirilmesi olasılığı büyüktür. Yazara göre, her ne kadar Tasarı halinde bulunsa da, Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Ya- pılandırılması Hakkında Kanun’da da Merkezi İdarenin bu gibi hizmet ve görevleri yürütmek üzere taşrada örgütlenmesi yasaklandığından, 5393 sayılı kanunla mahalli müşterek nitelikte olmak koşuluyla yürü- tüleceği belirtilmiş olsa bile, asıl amacın bu gibi hizmet ve görevlerin yerel yönetimlerce yerine getirilmesi olduğu kolayca kestirilebilir. Bu durumda da, Merkezi İdare ile yerel yönetimler arasında Anayasa ile kurulmuş olan dengenin birincisi aleyhine bozulacağı açıktır. 21 5393 sayılı kanunun 14. maddesiyle soyut bir şekilde mahalli müş- terek ihtiyaç kavramının kullanılmasının Anayasaya aykırılığı önle- meye yetmeyeceği, Anayasa Mahkemesi’nin geçmiş yıllardaki içtihat- ları incelendiğinde de kolaylıkla görülebilecektir. Örneğin, 25. 4.1974 tarih, E. 1973/41, K. 1974/13 sayılı kararında Anayasa Mahkemesi; milli güvenlik, kamu düzeni, gecikmesinde sakınca bulunan haller gibi kavramların aynen yasaya aktarılmasını doğru bulmamaktadır. Gerçekten de, Mahkemeye göre, “Dava ve inceleme konusu maddeye ilk bakışta Anayasa kuralı kanuna aktarılmış gibi görünür. Ancak bu nitelikte bir 20 Günday, “Kamu Yönetimi Reformu” nun İdari Yapılanmaya İlişkin Anayasal İlke- ler Bakımından Değerlendirilmesi (Kısaltılmışı; Kamu Yönetimi Reformunun De- ğerlendirilmesi), s. 175-176. 21 İbid., s. 176. Hasan DURSUN makaleler 376TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 kuralın olduğu gibi Yasaya geçirilmesinin dahi Anayasa koyucunun ereğine ve yönergesine uygun düşeceği ve bir yasal düzenleme işini göreceği düşü- nülemez. ...Oysa “milli güvenlik” ve “kamu düzeni” uygulayıcıların kişisel görüş ve anlayışlarına göre genişleyebilecek, öznel yorumlara elverişli, bu nedenle de keyfiliğe dek varabilir çeşitli ve aşamalı uygulamalara yol açacak genel kavramlardır. “Gecikmede sakınca bulunan haller” de en az o kavramlar kadar kesin ve keskin çizgilerle belli edilmesi, sınırlanması zorunlu bulunan bir deyimdir...” 22 görüşünü savunmuştur. Yine, Anayasa Mahkemesi, 18 ve 22.11.1976 gün ve E. 1976/27, K. 1976/51 sayılı Kararında da benzer görüşleri tekrarlamıştır. 23 5393 sayılı kanunun 14. maddesinin büyük bir olasılıkla, Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasına aykırı görülerek Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edileceğinin bir başka kanıtı; Anayasa Mahkemesi’nin 26.9.1991 tarih, E. 1990/38, K. 1991/32 sayılı Kararı- dır. Kararın verilmesine yol açan olay şu şekilde gelişmişti: İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, 25.2.1972 günü onayla- nan 1/1000 ölçekli İstanbul Kartal imar uygulama planının 85 LL ve 85 MM paftalarında belirlenen alanlarda, her ölçekte resen plan yap- ma, yaptırma onaylama yetkisi üç yıl süre ile 5.3.1990 günlü, 27/0633 sayılı Başbakanlık oluru uyarınca Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’na verilmiştir. Anılan paftalarda bu yetkiye dayanılarak gerçekleştirilen imar plânı değişikliğinin iptali istemiyle açılan davada, dava konusu işlemin dayanağını oluşturan 3194 sayılı İmar Yasası’nın 9. maddesi- ne 3394 sayılı yasa ile eklenen fıkranın Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülmüş, bu savı ciddi bulan Danıştay 6. Dairesi, söz konusu düzen- lemenin Anayasa’nın 6., 112. ve 127. maddelerine aykırı olduğu kanısı- na vararak iptali istemiyle 8.11. 1990 günü kararla doğrudan Anayasa Mahkemesi’ne başvurmuştur. Danıştay 6. Dairesince Anayasa Mahkemesi’ne iptal istemiyle gö- türülen 3194 sayılı kanuna eklenen fıkra şu hükmü taşımaktaydı: Yu- karıda öngörülenler dışında da gerekli görülen hallerde, 3030 sayılı ka- nuna tabi belediyeler dahil, imar planı hususunda belediyeler verilen bütün yetkiler, Başbakanının onayı ile geçici olarak Bayındırlık ve İskan Bakanına verilebilir. Bu durumda Bakan; bölge çevre düzeni planları bulunan alanlar dahil mücavir alan, belediye ve imar hudutları içinde- 22 Bkz., Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı:11-12, 1974-1975, s. 152. 23 Bkz., Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı:14, 1977, s. 364, 365. makaleler Hasan DURSUN 377TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 ki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planları ile revizyonlarını, tamamen veya kısmen plan değişiklikleri dahil ada ve parsel bazına kadar resen yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yet- kilidir. Belediyeler bu şekilde onanan plân ve değişikliklerine uymak zorunda olup; bunlar üzerinde her türlü revizyon ve değişiklikler de aynı usulle yapılabilir. Anayasa Mahkemesi söz konusu kararında, 3194 sayılı kanuna ek- lenen fıkrayı Anayasa’nın 127. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarıy- la, 2 ve 6. maddelerine aykırı bulmuştur. Gerçekten de Mahkemenin söz konusu kararının konumuz açısından önem taşıyan kısmında şu gerekçe kullanılmıştır: “Yerel planların ülke ve bölge düzeyindeki plânlar- la, çevresel ve varsa metropoliten alan plânlamalarıyla uyum içinde olması gerekir. Bu nedenle imar plânlamasının mutlaka ve yalnızca yerel bir gerek- sinim olarak nitelendirilmesi zordur. İmar plânlarının bu çok yönlü durumu nedeniyle Yasa koyucu, yetkileri merkezi yönetim ile yerel yönetim arasında paylaştırmıştır. Merkezi yönetime bırakılan yetkilerin kamu yararı ve ülke geneli ile ilgileri nedeniyle sayılan özellikleri taşıyan somut yerlerle sınırlı makro düzeyde yetkiler olduğu görülmektedir. Anayasada imar plânı yapıl- ması yetkisinin kime ilişkin olduğu her ne kadar açıklanmamış ise de, yerel imar planlarının düzenlenmesinin her aşamasında insan ve yerel ortak ge- reksinimlerin ön plânda yer aldığı göz ardı edilemez. Buna göre yerel ortak gereksinimleri karşılamakla görevli yerel yönetimleri, yerel imar planlarının yapılmasında parsel düzeyine kadar “...gerekli görülen hallerde...” gibi tak- dire göre bir uygulamaya yol açan soyut bir anlatımla, karar süreci dışında bırakan itiraz konusu kuralı, genel ve makro düzeydeki imar planlaması işinin bir bölümünü resen merkezi yönetime bırakan düzenlemelerin kapsamı içinde düşünmek de olanaksızdır. Böylece, itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 127. maddesinin ikinci fıkra- sında yer alan yerel yönetimlerin görevlerinin kanunla düzenleneceği ilkesine ...aykırı olduğu sonucuna varılmıştır”. 24 Anayasa Mahkemesi bu kararın- da da açıkça ifade ettiği üzere imar planları açısından merkezi idare ile yerel yönetimlerin yetkilerinin somut bir şekilde gösterilmemesini iptal nedeni olarak görmüştür. 5393 sayılı kanunun 14. maddesinde de sayılan görevler açısından merkezi idare ile yerel yönetimlerin görev- lerin paylaşıma dayalı olarak gösterilmemesi, Anayasa’nın 127. mad- desinin 1. fıkrasına aykırı olduğundan kanımızca açık bir iptal nedeni oluşturacaktır. 24 Bkz., 28.11.1991 tarih ve 21065 sayılı Resmi Gazete. Hasan DURSUN makaleler 378TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 2. Belediyelerin Yetkileri ve İktisadi Girişimleri Belediyelerin yetkileri, kendilerine verilen görevleri yerine getir- mek için onlara tanınan ve kamu gücüne dayalı üstünlük ve ayrıcılık- lardır. 25 5393 sayılı kanunda belediyenin yetkileri, 1580 sayılı kanundan oldukça farklı olarak düzenlenmiştir. 1580 sayılı kanunun 19. madde- sinde, temel olarak belediyelerin yetkileri; beldenin ve belde halkının sağlık, selamet ve gönencini sağlamak ve beldenin düzenini korumak amacıyla emirler vermek, belediye yasakları koymak ve bunları uygu- lamak, emir ve yasaklara karşı gelenleri cezalandırmak, belediye vergi ve resimlerini tarh ve tahsil, su ve havagazı tesisleri kurmak ve işlet- mek ile gerektiğinde söz konusu hizmetlerin kurulması veya işletilme- si için en çok 40 yıl süreli imtiyaz vermek, belediye sınırları içerisinde ulaşımı sağlamak amacıyla otobüs, troleybüs, vapur ve tramvay gibi nakil araçlarını tek başına veya belediyelerin de iştirak edeceği şirket- lerle işletmek veya imtiyaz vererek ya da ruhsat usulü veya kiraya ve- rerek bu hizmetleri gördürmek, tasdikli imar planlarının uygulanması için yapılacak kamulaştırma bedellerinin ödenmesine veya kamulaş- tırma amacına veya imar planının uygun olarak yapılacak tesislerin oluşturulmasına tahsis olunmak üzere Türkiye Emlak Kredi Bankası kefaleti ve en çok 20 yılda ödenmek üzere tahvil çıkartmak olarak be- lirtilmiştir. 5393 sayılı kanunun 15. maddesinde ise belediyelerin yetkileri ar- tırılarak ayrıntılı bir düzenleme yapılmıştır. Kanunun 15. maddesine göre belediyelerin yetkileri şunlardır: Belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşı- lamak amacıyla her türlü girişim ve faaliyette bulunmak, kanunların belediyeye verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkartmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları ver- mek, gerçek ve tüzel kişilerin faaliyetleri ile ilgili olarak kanunlarda belirtilen izin veya ruhsatı vermek, özel kanunları gereğince beledi- yeye ait vergi, resim, harç, katılma paylarının tarh, tahakkuk ve tah- silini yapmak, vergi, resim ve harç dışındaki özel hukuk hükümlerine göre tahsili gereken doğal gaz, su, atık su ve hizmet karşılığı alacak- ların tahsilini yapmak veya yaptırmak, müktesep haklar saklı kalmak üzere, içme kullanma ve endüstri suyu sağlamak, atık su ve yağmur suyunun uzaklaştırılmasını sağlamak, bunlar için gerekli tesisleri kur- 25 Günday, İdare Hukuku, s. 423. makaleler Hasan DURSUN 379TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 mak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek, kaynak sularını işletmek veya işlettirmek, toplu taşıma yapmak, bu amaçla otobüs, deniz ve ulaşım araçları dahil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek, katı atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırıl- ması, geri kazanımı, ortadan kaldırılması veya depolanması ile ilgili bütün hizmetleri yapmak veya yaptırmak, mahalli müşterek nitelik- teki hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde taşınmaz almak, kamulaştırmak, satmak, kiralamak veya kiraya vermek, trampa etmek, tahsis etmek bunlar üzerinde sı- nırlı ayni hak tesis etmek, borç almak, bağış kabul etmek, toptancı ve perakendeci halleri, otobüs terminalleri, fuar alanı, mezbaha, ilgi- li mevzuata göre yat limanı ve iskele kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek veya bu yerlerin gerçek ve tüzel kişilere açılmasına izin vermek, vergi resim, harçlar dışında kalan dava konusu uyuşmazlık- ların anlaşmayla tasfiyesine karar vermek, gayri sıhhi müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini ruhsatlandırmak ve denetle- mek, 26 beldede ekonomi ve ticaretin gelişmesi ve kayıt altına alınması amacıyla izinsiz satış yapan satıcıları faaliyetten men etmek, izinsiz satış yapan seyyar satıcıların faaliyetten men edilmesi sonucu cezası ödenmeyerek iki gün içerisinde geri alınmayan gıda maddelerini gıda bankalarına, cezası ödenmeyerek otuz gün içerisinde geri alınmayan gıda dışı malları yoksullara vermek, reklam panoları ve tanıtıcı tabe- lalar konusunda standartlar getirmek, gayri sıhhi işyerlerini, eğlence yerlerini, halk sağlığına ve çevreye etkisi olan diğer işyerlerini kentin belirli bölgelerinde toplamak, hafriyat toprağı ve moloz döküm alan- larını, sıvılaştırılmış petrol gazı (LPG) depolama sahalarını, inşaat mal- zemeleri, odun, kömür ve hurda depolama alanları ve satış yerlerini belirlemek, bu alan ve yerler ile taşımalarda çevre kirliliği oluşmaması için gereken tedbirleri almak, kara, deniz, su, demiryolu üzerinde iş- letilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tariflerini, zaman ve güzergahlarını belirlemek, durak yerle- ri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini saptamak ve işletmek, işlettirmek, kiraya vermek, kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bü- tün işleri yürütmektir. 26 5393 sayılı kanunun 15. maddesinde ayrıca, gayrisıhhi müesseselerden birinci sınıf olanların ruhsatlandırılması ve denetlenmesinin, büyükşehir ve il merkez belediye- leri dışındaki yerlerde il özel idaresine ait olduğu ifade edilmiştir. Hasan DURSUN makaleler 380TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Belediyenin; su, ulaşım ve çöp hizmetlerini Danıştay’ın görüşü ve İçişleri Bakanlığı’nın kararı ile kırk dokuz yılı geçmemek üzere imti- yaz yoluyla devredebileceği, ayrıca toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz ve tekel oluşturmayacak biçimde ruhsat vermek suretiyle de yerine getirebileceği gibi, toplu taşıma hatlarını kiraya verme ya da hizmet satın almak suretiyle de yerine getirebileceği ve belediyenin proje kar- şılığı borçlanma yoluyla elde ettiği gelirleri, şartlı bağışlar ve kamu hizmetlerinde fiilen kullanılan taşınmazları ile belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirlerinin haczedilemeyeceği yine bu maddede belirtilmiştir. Diğer yandan, belediyelerin iktisadi girişimleri bakımından da 1580 sayılı kanunla 5393 sayılı kanun arasında çeşitli farklar bulun- maktadır. 1580 sayılı kanunun Ek 2. maddesinde; belediye meclisle- rinin belediye konutları yapma, kiralama ve satma işinin belediyenin zorunlu görevi arasına koymaya yetkili olduğu ifade edilerek bele- diyelerin bu amaçla döner sermaye kurabilecekleri belirtilmiş, 15. maddesinin 43. bendinde; et, ekmek, yaş sebze ve meyve ile odun ve mangal kömürü gibi zorunlu gereksinimleri karşılamak amacıyla be- lediyelerin bir fon kurarak tanzim satış mağazaları kurabilecekleri ve yaşamı ucuzlatacak başka önlemleri alabilecekleri belirtilmişken 5393 sayılı kanunun 70. maddesinde belediyenin, kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre şirket kurabileceği belirtilmiş, 71. maddesinde ise belediyenin, özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini İçişleri Bakanlığı’nın izniyle bütçe içerisin- de işletme kurarak yapabileceği belirtilmiştir. 5393 sayılı kanunun Belediyenin yetkileriyle ilgili 15. maddesinde; belediye yönetmelikleriyle ilgili yapılan açık bir hata dikkati çekmek- tedir. Bu maddenin 1. fıkrasının (b) bendinde; kanunların belediyeye verdiği yetki çerçevesinde belediyelerin yönetmelik çıkaracağından bahsedilmektedir. Halbuki Anayasa’nın yönetmeliklerle ilgili 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere yönetmelik çıkarabileceğinden bahsedilmektedir. Belediye de bir kamu tüzel kişisi olduğuna göre Anayasa’nın 124. maddesi çerçevesinde belediye ken- di görev alanıyla ilgili her konuda yönetmelik çıkartabilmelidir. Buna karşın 5393 sayılı kanunun söz konusu hükmü sadece kanunların be- lediyeye verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkartabileceğinden bahsetmedir ki yapılan bu kısıtlamanın anlamsız ve Anayasa’nın söz makaleler Hasan DURSUN 381TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 konusu hükmüne aykırı olduğu açıktır. Öte yandan, 5393 sayılı kanunun 15. maddesinde yer alan belediye tarafından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirlerinin haczedileme- yeceğini belirten hüküm de son derece hatalıdır. Çünkü belediye tara- fından tahsil edilen vergi, resim ve harç gelirlerinin haciz edilememe- si, belediyelerin sorumsuz bir şekilde borçlanmasını teşvik edecek ve onlarda borç ödeme ahlakının yerleşmesi bakımından olumsuz etkiler doğuracaktır. 5393 sayılı kanunun 15. maddesinde dikkati çeken başka bir hu- sus; söz konusu maddenin liberal bir görüşün etkisi altında kaleme alındığının gözlenmesi olgusudur. Gerçekten de, bu maddede beledi- yelerin yetkileri sayılırken “kurdurmak”, “işlettirmek”, “kiraya vermek”, “hizmet satın almak” ve “imtiyaz vermek” gibi kavramlara yer verilerek belediyelerin kendilerinin yerine getirmesi gereken neredeyse tüm hizmetlerin özel kişilere devri, bir başka deyişle, belediye hizmetleri- nin özelleştirilmesi amaçlanmıştır. Bu durumu, ülkemizde 1980’li yıl- lardan itibaren hızla artan oranda görülmeye başlayan liberalleşme ile özelleştirme akım ve uygulamalarının son halkası olarak adlandırmak herhalde yanlış olmayacaktır. 27 Esasen bu akım ve uygulamanın izi- ne 1580 sayılı kanunda 1980 yılından sonra yapılan değişikliklerde de rastlanılmaktadır. Gerçekten de 1580 sayılı kanunun 19. maddesinin 1. fıkrasının 5. bendine 1988 yılında eklenen bir hükümle belediyenin yolcu ulaşım araçları işletilmesi ve mezbahanelerde kesilen etleri ta- şıma işini belediyelerin de iştirak edecekleri şirketler vasıtasıyla ya- pılması ve işletilmesi veya kiraya verilmesi veya imtiyazın devrinin İçişleri Bakanlığı’nın kararına bağlı olduğu ifade edilmiştir. 5393 sayılı kanunda ise sınırsız ve kısıtlamasız bir liberalleşme ve özelleştirme anlayışının hakim kılınmaya çalışıldığı görülmektedir. 5393 sayılı ka- nunun 15. maddesinde kullanılan bu kavramlara dayalı olarak, beledi- yelerce yürütülmesi zorunlu olan asli ve sürekli görevler, ucuz emek istihdam eden taşeron şirketler aracılığı ile yerine getirilebilecektir. Belediyelerin yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetlerin özel kişilerce yerine getirilmesi kanımızca, Anayasa’nın 2. maddesinde ifa - de edilen hukuk devleti ilkesinin özüne ve kamu hizmetlerinin gerek- tirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yerine getirileceğini ifade eden Anayasa’nın 128. maddesine ay- 27 Karş. Keleş, a. g. e., s. 401 vd. Hasan DURSUN makaleler 382TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 kırılık taşımaktadır. Bu kısımda son olarak bir hususun belirtilmesi yerinde olacaktır. 5393 sayılı kanunun 70. maddesinde belediyenin kendisine verilen gö- rev ve hizmet alanlarında şirket kurabileceği belirtilmesi, 71. madde- sinde ise belediyenin, özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini işletme kurarak yapabileceğinin ifade edilmesi de hatalı olmuştur. Belediye- nin şirket veya işletme kurması kaynak kullanımında savurganlık ve yetkilerin uygunsuz kullanımı gibi sorunlara yol açacağı gibi 28 kamu tüzel kişiliğine sahip ve kamu hizmeti gören belediyeleri özel şirket konumuna indirgeyerek kamu hizmetinin çöküşüne yol açabilir ve belediye hizmetlerinden en üst seviyede kâr elde etme anlayışını yer- leştirebilir. Hatta merkezi idareden yerel yönetimlere görev ve yetki aktarıp daha sonra yerel yönetimlerin yaptığı iş ve hizmetleri piyasa koşullarına bırakmak; kamu hizmetini bütünüyle ortadan kaldırmak için yapılan bir planın parçası olarak da nitelendirilebilir. Belediyele- rin sonul olarak özel şirket konumuna indirgenmesi, belediyenin var- lık nedenine (raison d’état) de aykırı düşer. III. BELEDİYENİN ORGANLARI Gerek 1580 sayılı kanunda, gerekse 5393 sayılı kanunda belediye yönetimlerinin üç organının olduğu kabul edilmiştir. Bunlar; belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanıdır. 1. Belediye Meclisi a. Oluşumu Gerek 1580 sayılı kanunda, gerekse 5393 sayılı kanunda en yük- sek görüşme ve karar organı olarak düzenlenen belediye meclisi; 5393 sayılı kanunun 17. maddesine göre, ilgili kanunda gösterilen esas ve usuller çerçevesinde belde sakinlerince seçilen üyelerden oluşur. Bu hükümden, 1580 sayılı kanun döneminde olduğu gibi belediye mec- lis üyelerinin seçimi hakkında 2792 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun’un geçerli olduğu anlaşılmaktadır. 2792 sayılı kanunun 5. maddesinde; belediye meclisinin üye sayısının en az 9 olmak üzere beldenin son nüfus sayı- 28 Karş. TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 113. makaleler Hasan DURSUN 383TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 mındaki nüfusu esas alınarak aynı maddenin (b) bendinde gösterilmiş bulunan nüfus dilimlerine göre belirleneceği ifade edilmiştir. 5393 sayılı kanun, belediye meclisi başkanvekilleri ve katip üye- lerin seçilme zamanını ve görev sürelerini değiştirmiştir. 1580 sayılı kanunun 58. maddesinde; belediye meclisinin her yıl Ekim ayı top- lantısında üyeleri arasından iki başkan vekili ve yeteri kadar katip se- çeceği belirtilmişken, 5393 sayılı kanunun 19. maddesinde; belediye meclisinin, seçim sonuçlarının ilanını takip eden beşinci gün belediye başkanının başkanlığında toplanarak, kendi üyeleri arasından gizli oyla meclis birinci ve ikinci başkan vekilleri ile en az iki katip üyeyi ilk iki yıl için görev yapmak üzere seçerek başkanlık divanını oluştu- racağı ifade edilmiş, ilk iki yıldan sonra seçilecek başkanlık divanının ise yapılacak ilk mahalli idareler seçimine kadar görev yapacağı belir- tilmiştir. 1580 sayılı kanunun 58 ve 60. maddelerinde ifade edilen belediye meclisine belediye başkanının başkanlık yapacağı, belediye başkanı- nın toplantıya katılamaması durumunda birinci başkan vekili, onun da katılamaması durumunda ikinci başkan vekilinin meclise başkanlık edeceği, ancak belediye başkanının yıllık faaliyet raporunun görüşül- düğü meclis toplantısına, meclis başkan vekilinin başkanlık edeceği hükmü 5393 sayılı kanununun 19. maddesinde de ifade edilmiştir. 5393 sayılı kanunun 19. maddesinde; belediye meclisi başkanve- killeri ve katip üyelerin seçilme zamanı ve görev süreleri hakkında ko- nulan hükümler, Türkiye Büyük Millet Meclisi başkanvekilleri ve ka- tip üyelerin seçilme zamanı ve görev sürelerine benzetilmiştir. Ancak belediye başkan vekilleri ve katip üyelerin görev sürelerinin iki yıl ola- rak belirtilmesi kanımızca isabetsiz olmuştur. Demokratik prensiplere uygunluk ve istikrar açısından kanımızca belediye meclisi başkanve- killeri ve katip üyelerin görev süresinin yapılacak ilk mahalli idareler seçimine kadar olduğunun belirtilmesi uygun olacaktır. 1580 sayılı Belediye Kanunu’nda olduğu gibi 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda da belediye meclisine belediye başkanının başkanlık ede- ceğinin belirtilmesi vahim bir hata niteliği taşımaktadır. Demokrasinin en temel ilkelerinden birisi olan güçler ayrılığı ilkesi; belediye yürütme organı olan belediye başkanının belediye karar organı olan belediye meclisine başkanlık ederek belediye meclisinin işlerine müdahale et- mesini kabul etmez. Diğer yandan, Keleş’in de belirttiği üzere, beledi- Hasan DURSUN makaleler 384TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 yenin karar organı olan belediye meclisinin seçilmiş bir başkana sahip olması meclis başkanının prestijini yükseltecek ve törensel görevleri- nin önemini büyütecektir. 29 b. Belediye Meclisinin Toplantıları Belediye meclisinin toplantıları 5393 sayılı kanunda, 1580 sayılı kanundan oldukça farklı hükümlere bağlanmıştır. 1580 sayılı kanun- da belediye meclisi için iki tür toplantı öngörülmüştür. Bunlar olağan ve olağanüstü toplantılardır. Daha somut bir deyişle, 1580 sayılı ka- nunun 54. maddesinde; belediye meclisinin Ekim, Şubat ve Haziran aylarında olmak üzere yılda üç defa olağan olarak toplanacağı, büt- çenin görüşülmesine rastlayan toplantı süresinin en çok 30 gün, öteki toplantıların süresinin ise en çok 15 gün olacağı, bu süreler içerisinde iş bitmezse valinin 15 günü aşmamak üzere görüşme sürelerini uzata- rak nedenlerini İçişleri Bakanlığı’na bildireceğini, belediye başkanının acil ve önemli işler için belediye meclisini yazılı olarak olağanüstü top- lantıya çağırma yetkisine sahip olduğu, ayrıca üyelerin üçte birisinin gerekçeli önerisi veya valinin gerekli görmesi halinde de, meclisin ola- ğanüstü toplantıya çağrılabileceği öngörülmekteydi. Buna karşın 5393 sayılı kanun; belediye meclisini sürekli olarak toplanan bir kurul haline getirmiştir. Gerçekten de, 5393 sayılı kanu- nun 20. maddesinde; belediye meclisinin, her ayın ilk haftasında, önce- den kararlaştırdığı günde toplanacağı, meclisin, resmi tatile rastlayan günlerde çalışmaya ara verebileceği, meclisin her yıl sadece bir ay tatil kararı alabileceği, meclisin bütçe görüşmelerine rastlayan toplantı sü- resinin en çok yirmi gün, diğer toplantılarının süresinin ise en çok beş gün olduğu ifade edilmiştir. Belediye meclisinin toplantı ve karar yeter sayısı, 5393 sayılı ka- nunla değiştirilmemiştir. Daha somut bir deyişle, 1580 sayılı kanunun 59. maddesinde ifade edilen belediye meclisinin üye tamsayısının salt çoğunluğu ile toplanacağı ve katılanların salt çoğunluğu ile karar ala- cağı hükmü, 5393 sayılı kanunun 22. maddesinde de tekrar edilmiştir. Bununla birlikte 5393 sayılı kanunun 22. maddesinde, 1580 sayılı ka- nununda toplantı ve karar yeter sayısı konusunda yer almayan ilave bir takım hükümlere yer verilerek; karar yeter sayısının üye tamsayı- 29 Bkz., Keleş, a. g. e., s. 226. makaleler Hasan DURSUN 385TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 sının dörtte birinden az olamayacağı, gizli oylamada eşitlik bulunması durumunda meclis başkanının bulunduğu tarafın çoğunluk sayılması yerine oylamanın tekrarlanacağı, eşitliğin bozulmaması hâlinde mec- lis başkanı tarafından kura çekileceği, meclisin toplanmasında, üye tam sayısının salt çoğunluğu sağlanamadığı takdirde başkanın, gün ve saatini tespit ederek en geç üç gün içinde toplanmak üzere meclisi tatil edeceği ve gelecek toplantının üye tam sayısının dörtte birinden az olmayan üye sayısı ile yapılacağı, oylamanın gizli, işaretle veya ad okunmak suretiyle yapılabileceği, oy vermenin; kabul, ret veya çekim- ser biçiminde olacağı ifade edilmiştir. 1580 sayılı kanunda açık bir şekilde düzenlenmeyen belediye mec- lis gündemi konusu, 5393 sayılı kanunda açıklığa kavuşturulmuştur. 5393 sayılı kanunun 21. maddesinde; her ayın ilk günündeki meclis gündeminin belediye başkanı tarafından belirlenip en az üç gün önce- den üyelere bildirileceği ve çeşitli yollarla halka duyurulacağı, ayrıca her ayın ilk toplantısında belediye başkanı ve meclis üyelerinin beledi- yeye ait işlerle ilgili konuların gündeme alınmasını önerebileceği, öne- rinin, toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile kabul edildiği takdirde gündeme alınacağı, imar konuları ve yıllık bütçe dışında kalan gün- demdeki diğer konular ile üyelerin tekliflerinin toplantıya katılanların salt çoğunluğunun kabulü hâlinde komisyonlara havale edilmeksizin belediye meclisince görüşülerek karara bağlanabileceği belirtilmiştir. 5393 sayılı kanunla belediye meclisinin sürekli toplanan bir kurul haline getirilmesi yerinde olmuştur. Çünkü belediye meclisine veri- len görevlerin hakkıyla yerine getirilebilmesi için belediye meclisinin düzenli bir şekilde toplanması gerekir. Bununla birlikte 5393 sayılı kanunun 21. maddesinde ifade edilen her ayın ilk günündeki meclis gündeminin belediye başkanı tarafından belirlenip en az üç gün ön- ceden üyelere bildirileceği ve çeşitli yollarla halka duyurulacağı hük- mündeki üç gün ibaresi isabetsiz olmuştur. Belediye meclis üyelerinin toplantıya iyi bir şekilde hazırlanabilmesi ve halkın etkin bir şekildeki katılımını sağlayabilmek için en az 15 gün önceden gündem duyuru- sunun yapılması yerinde olacaktır. c. Belediye Meclisinin Görevleri Belediye meclisinin görevleri, 5393 sayılı kanunda, 1580 sayılı ka- nundan farklı olarak düzenlenmiştir. 1580 sayılı kanunun 70. madde- Hasan DURSUN makaleler 386TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 sinde 15 bent hâlinde liste usulü ile belediye meclisinin görevleri sa- yılmış, 16. bentte ise, belediye meclisinin, belediye başkanı tarafından getirilen veya üyelerden bir veya bir kaçı tarafından teklif edilecek her türlü konuyu görüşebileceği ifade edilerek belediye meclisinin görev- leri dolaylı bir biçimde genel yetki ilkesi doğrultusunda düzenlemiştir. Buna karşın, 5393 sayılı kanunun 18. maddesinde belediye meclisinin görevleri uzun bir liste hâlinde tek tek sayılmış, liste dışındaki konu- larda ise belediye meclisinin yetkili olduğunu belirten bir hükme yer verilmemiştir. Söz konusu maddede belediye meclisinin görevleri şu şekilde sayılmıştır: Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faali- yetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek, bütçe ve kesin hesabı kabul etmek, bütçede kurumsal kodla- ma yapılan birimler ile fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyleri arasında aktarma yapmak, belediyelerin imar planlarını görüşmek ve onaylamak, büyük şehir ve il belediyelerinde il çevre düzeni planını kabul etmek, borçlanmaya karar vermek, taşınmaz mal alımına, satı- mına, takasına, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın kamu hizmetinde ihtiyaç duyulmaması halinde tahsi- sinin kaldırılmasına, üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi otuz yılı geçmemek kaydıyla sınırlı ayni hak tesisine karar vermek, kanunlarda vergi, resim, harç katılma payı konusu yapılmayan ve ilgililerin isteği- ne bağlı hizmetler için uygulanacak ücret tarifelerini belirlemek, şartlı bağışları kabul etmek, vergi, resim ve harçlar dışında kalan ve miktarı beş bin YTL’den fazla dava konusu olan belediye uyuşmazlıklarının sulh ile tasfiyesine, kabul ve feragate karar vermek, bütçe içi işletme ile Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre ortaklıklar kurulmasına veya ortaklıklardan ayrılmaya, sermaye artışına ve gayrimenkul yatırım ortaklığı kurulmasına karar vermek, belediye adına imtiyaz verilme- sine ve belediye yatırımlarının yap-işlet veya yap-işlet-devret modeli ile yapılmasına, belediyeye ait şirket, işletme ve iştiraklerin özelleşti- rilmesine karar vermek, meclis başkanlık divanı ve encümen üyeleri ile ihtisas komisyonları üyelerini seçmek, norm kadro çerçevesinde belediyenin ve bağlı kuruluşlarının kadrolarının ihdas, iptal ve de- ğiştirilmesine karar vermek, belediye tarafından çıkarılacak yönetme- likleri kabul etmek, meydan, cadde, sokak, park, tesis ve benzerlerine ad vermek, mahalle kurulması, kaldırılması, birleştirilmesi, adlarıyla sınırlarının saptanması ve değiştirilmesine karar vermek, beldeyi tanı- makaleler Hasan DURSUN 387TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 tıcı amblem, flama ve benzerlerini kabul etmek, diğer mahalli idareler- le birlik kurulmasına, kurulmuş birliklere katılmaya veya ayrılmaya karar vermek, yurt içindeki veya İçişleri Bakanlığı’nın izniyle yurtdı- şındaki belediyeler ve mahalli idareler birlikleriyle karşılıklı işbirliği yapılmasına, kardeş kent ilişkileri kurulmasına, ekonomik ve sosyal ilişkileri geliştirmek amacıyla kültür, sanat ve spor gibi alanlarda faali- yetler ve proje gerçekleştirilmesine, bu çerçevede, arsa, bina ve benzeri tesisleri yapma, yaptırma, kiralama veya tahsis etmeye karar vermek, fahri hemşehrilik payesi ve beraatı vermek, belediye başkanı ile en- cümen arasındaki anlaşmazlıkları karara bağlamak, mücavir alanlara belediye hizmetlerinin götürülmesine karar vermek, imar planlarına uygun şekilde hazırlanmış belediye imar programlarını görüşerek ka- bul etmektir. Belediye meclisinin görevlerinin de liberal ve serbest piyasa eko- nomisi düşüncesi doğrultusunda düzenlendiği anlaşılmaktadır. Bu düşünce; yukarıda da anlatıldığı üzere kamu hizmetinin çökmesine yol açabilecek ve belediyenin varlık nedenine aykırı düşebilecektir. Bu açıdan belediye meclisinin görevlerinden de liberal ve serbest piyasa düşüncesinin izlerinin kaldırılması gereklidir. Bu doğrultuda, 5393 sa- yılı kanunun 18. maddesinden, belediye meclisinin; bütçe içi işletme ile Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre ortaklıklar kurulmasına veya ortaklıklardan ayrılmaya, sermaye artışına ve gayrimenkul ya- tırım ortaklığı kurulmasına karar vermek hükmünün çıkartılması ye- rinde olacaktır. Öte yandan, belediye meclisinin görevleri düzenlenirken bazı hu- susların da gözden kaçırıldığını ifade etmek gerekir. Her şeyden önce demokrasi prensiplerine daha uygun davranabilmek açısından bele- diye meclisinin ancak seçim dönemi süresindeki yatırım ve çalışma programlarını kabul etmesi esasının benimsemesi, belediye hizmet- lerinde kullanılmak üzere taşıt almaya karar vermesi, tahvil çıkarma konusundaki yetkisinin saptanması ve işçi statüsünde bulunan perso- nelle yapılan toplu sözleşme taslaklarını inceleyip karar vermesi gibi görevlerin belediye meclisine verilmesi yerinde olacaktır. 30 Bu kısımda son olarak bir hususun belirtilmesi yerinde olacaktır. Belediye meclisinin görevleriyle ilgili 5393 sayılı kanunun 18. mad- 30 Konu hakkında fazla bilgi için bkz., TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 127- 128, 233 Hasan DURSUN makaleler 388TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 desinde Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının gereklerine tam olarak uyulamamıştır. Şartın özerk yerel yönetim kavramı başlıklı 3. maddesinde belediye meclisinin görevini yerine getirmesinin referan- dumlara veya yurttaşın doğrudan katılımına olanak veren öteki yön- temlere başvurulabilmesini etkileyemeyeceği ifade edilmiştir. Şart, referandum veya yurttaşın görüşüne başvurulmasını içeren diğer yöntemlere başvurulmasını teşvik ederken, 5393 sayılı kanunun 18. maddesinde belediye meclisinin; görevini yerine getirirken duraksa- ma duyduğu konularda kararı halkın vermesini sağlamak üzere refe- randum veya diğer yollara başvurabileceğinin belirtilmemesi bir hata niteliği taşımaktadır. Ayrıca 18. maddedeki bu durum, katılımcılık il- kesine de aykırı düşmektedir. d. Belediye Meclis Kararları Üzerindeki Vesayet Yetkileri 5393 sayılı kanunla 1580 sayılı kanun arasında en farklı değişik- liklerden birisi, belediye meclis kararları üzerindeki vesayet yetkileri bakımından oluşturulmuştur. Daha doğru bir deyişle, 5393 sayılı ka- nunla belediye meclis kararları üzerindeki vesayet yetkileri neredeyse kaldırılmıştır. 1580 sayılı kanunun 71. maddesinde; belediye meclisinin bazı ka- rarları merkezi idare makamlarının onamına tabi tutulmuş, 72. mad- desinde ise belediye meclisinin 25 yıldan fazla bir süre için yapılacak ikraz veya istikraz kararlarının il idaresi kurulunun görüşü üzerine valinin uygun görmesi ve Danıştay kararıyla yürürlüğe gireceği be- lirtilmiştir. Söz konusu kanunun 73. maddesinde ise 71 ve 72. mad- dede belirtilenler dışındaki belediye meclis kararlarının kesin olduğu ve doğrudan yürürlüğe gireceği ifade edilmiştir. Ancak bu maddede; doğrudan yürürlüğe giren kararlar için de kararın ilanından itibaren 10 gün içerisinde ilgililer veya belediye başkanı tarafından duruma göre valiliğe veya İçişleri Bakanlığı’na itiraz etme olanağı tanınmış ve valiye; itirazın karara bağlanmasına kadar belediye meclis kararının yürütülmesini ve uygulanmasını erteleme yetkisi tanınmıştır. 1580 sayılı kanunun 74. maddesinde ise belediye meclis kararları üzerinde ilginç bir vesayet yetkisine yer verilmiştir. Bu maddeye göre belediye meclisi olağan ve olağanüstü toplantıları dışında veya görev ve yetkisi dışında ya da mevzuata açıkça aykırı olarak aldığı kararların il mer- kezi olmayan belediyelerde valinin talebi üzerine il idare kurulunda, makaleler Hasan DURSUN 389TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 il merkezi olan belediyelerde ise İçişleri Bakanlığı’nın talebi üzerine Danıştay’ca incelenerek tasdik veya iptal olunacağı ifade edilmiştir. Yukarıda da belirtildiği üzere 5393 sayılı kanun, merkezi idareye belediye meclisi kararları üzerinde vesayet yetkisini neredeyse tanı- mamıştır. Sadece kanunun 81. maddesinde; cadde, sokak, meydan, park, tesis ve benzerlerine ad verilmesi ve beldeyi tanıtıcı amblem, flama ve benzerlerinin tespitine ilişkin kararlarda belediye meclisinin karar yeter sayısı ağırlaştırılmış ve bu kararların mülki amirin onayı ile yürürlüğe gireceği belirtilmiştir. Belediye meclisinin söz konusu kararları dışında başkaca bir vesayet yolu öngörülmemiştir. 5393 sa- yılı kanunun 23. maddesine göre belediye başkanı; hukuka aykırı gör- düğü meclis kararlarını gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilecek, yeniden görüşülmesi is- tenmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşecek, belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen meclis kararlarına karşı on gün içinde idari yargıya başvurabilecektir. Yine bu maddede; mec- lisi kararlarının, kesinleştikleri tarihten itibaren en geç yedi gün içinde mahalli en büyük mülki idare amirine gönderileceği ve böylece yürür- lüğe gireceği belirtilmiş, mülki idare amirinin ise hukuka aykırı gördü- ğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabileceği ifade edilmiştir. Bu maddede, belediye başkanının idari yargıya başvurma süresi on gün ile sınırlanmış iken, valinin idari yargıya başvuru süresi belirtilmemiş- tir. Bu durumda valinin; kesinleşen meclis kararını kendisine ulaştığı tarihten itibaren iptal davası açma süresi içerisinde gerekiyorsa yürüt- menin durdurulması istemli olarak idari yargıya götürebileceği açık- tır. 5393 sayılı kanunla merkezi idarenin belediyeler üzerindeki ve- sayet yetkisinin neredeyse kaldırılması, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına uygun bulunmaktadır. Gerçekten de, söz konusu şar- tın yerel makamların faaliyetlerinin idari denetimi başlıklı 8. maddesi- ne göre, yerel makamların her türlü idari denetimin ancak kanunlarla veya anayasa ile belirlenmiş durumlarda ve yöntemlerle gerçekleştiri- lebileceği, yerel makamların idari denetiminin normal olarak sadece kanunla ve anayasal ilkelerle uygunluk sağlamak amacıyla yapılacağı, bununla birlikte, üst makamların yerel makamları yetkili kıldıkları iş- lerin gereğine göre yapılıp yapılmadığını idari denetime tabi tutabile- cekleri, yerel makamların idari denetiminin denetleyen makamın mü- Hasan DURSUN makaleler 390TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 dahalesinin korunması amaçlanan çıkarların önemiyle orantılı olarak sınırlandırılmasını sağlayacak biçimde yapılacağı belirtilmiştir. Bu açı- dan vesayet makamına, belediye meclis kararını, kural olarak sadece idari yargıya götürebilme yetkisinin tanınması, Şartın 8. maddesinin bir gereği olduğunu ifade etmek olanaklıdır. Bununla birlikte, 5393 sayılı kanunla belediye başkanına; belediye meclis kararları hakkında tanınan veto yetkisi ile ısrar üzerine dava açma yetkisinin düzenleniş biçimi son derece isabetsiz olmuştur. Ger- çekten de, Ulusoy’un haklı olarak belirttiği üzere söz konusu veto yet- kisi üç açıdan sakınca taşımaktadır. Birincisi; belediye başkanına tanı- nan veto yetkisi ne hiyerarşik denetim ne de vesayet denetimi olarak adlandırılamayacağından idare hukuku açısından sınıflandırabilmek oldukça zordur. İkinci olarak, belediye başkanına tanınan söz konusu yetkiler, içeriden gelen müdahale niteliğinde olduğundan belediyenin özerkliğini zedeler. Son olarak, söz konusu yetkiler; belediyede; be- lediye meclisi ile belediye başkanı arasında olması gereken dengenin belediye başkanı lehine bozulmasına yol açar. Belediye başkanının, be- lediye encümeni üzerinde de oldukça önemli hakimiyeti olduğundan bu modelle belediye başkanı gereksiz olarak oldukça güçlendirilmiş- tir. 31 Belediye başkanına tanınan ısrar üzerine dava açma yetkisinin dü- zenleniş biçimi de, kanımızca, hatalı olmuştur. 5393 sayılı kanunun 23. maddesinin 3. fıkrasında; belediye başkanının, meclisin ısrarı ile ke- sinleşen kararlar aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabileceği ifade edilmiştir. Bir kere, dava açma süresinin on gün gibi kısa bir za- man dilimi olarak belirlenmesi, adil yargıya ulaşma hakkına aykırıdır. Diğer yandan, hukukumuzda idari dava türleri; iptal ve tam yargı da- vaları olarak belirlenmiştir. Bu hükümle, sadece belediye başkanının idari yargıya başvurabileceği ifade edilmekte, onun hangi idari dava türünü açacağı belirtilmemektedir. Gerçi işin doğası gereği belediye başkanının açacağı davanın iptal davası olduğu söylenebilir; ancak, belediye başkanının hangi dava türünü açacağının somut bir şekilde ortaya konulmaması, çeşitli karışıklıklar doğurabilecektir. e. Belediye Meclisinin feshi 31 Fazla bilgi için bkz., Ulusoy, Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Yasal Düzenlemelerin Değerlendirilmesi, s. 187-189. makaleler Hasan DURSUN 391TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Belediye meclisinin feshi de, 5393 sayılı kanunda, 1580 sayılı ka- nundan önemli ölçüde farklı olarak düzenlenmiştir. Gerçekten de, 1580 sayılı kanunun 53. maddesinde; belediye meclisinin, olağan ve olağanüstü toplantılar dışında toplanması, kanunen belirli olan yerden başka bir yerde toplanması, kanunen kendisine verilen görevleri süre- si içerisinde yapmaktan çekinmesi ve bu durumun belediye meclisine ait işleri sekteye veya gecikmeye uğratması, siyasi sorunları görüşmesi veya siyasi temennilerde bulunması hâllerinde İçişleri Bakanı’nın bil- dirisi üzerine Danıştay’ca fesih olunacağı ifade edilmiştir. 5393 sayılı kanunun 30. maddesinde ise belediye meclisinin feshi iki nedene indirgenmiştir. Bunlar, belediye meclisinin; belediyeye ve- rilen görevleri süresi içinde yapmayı ihmal etmesi ve bu durumun be- lediyeye ait işleri sekteye veya gecikmeye uğratması ile belediyeye ve- rilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda karar alması hâlleridir. Bu hâllerde İçişleri Bakanlığı’nın bildirimi üzerine Danıştay kararıyla belediye meclisinin feshedileceği; ayrıca, İçişleri Bakanlığı’nın gerekli gördüğü takdirde meclisin feshine dair bildirim ile birlikte, karar veri- linceye kadar meclisi toplantılarının ertelenmesini de talep edebileceği ve Danıştay’ın bu istemi en geç bir ay içerisinde karara bağlayacağı, feshedilen meclisin yerine yenisinin seçileceği ve yeni seçilen meclisin kalan süreyi tamamlayacağı yine 30. maddede ifade edilmiştir. Belediye meclisinin fesih nedenlerinin azaltılması ilke olarak ye- rinde olmakla birlikte kanımızca fesih nedeninin sadece o da değiştiril- mesi koşuluyla ilk hâle indirgenmesi; daha somut bir deyişle, belediye meclisinin; belediyeye verilen görevleri süresi içinde kasten yerine ge- tirmemesi ve bu durumun belediyeye ait işleri sekteye veya gecikmeye uğratması hâlinin fesih nedeni olarak öngörülmesi yerinde olacaktır. 30. maddede fesih nedeni olarak öngörülen belediye meclisinin; bele- diyeye verilen görevleri süresi içinde ihmal etmesi hükmündeki “ihmal etme” kavramı, geniş anlamlı bir kavram olduğundan, artık belediye meclisi sadece kasten görevi yerine getirmeme nedeniyle değil, istem dışı olarak görevini yerine getirmeme nedeniyle de (diğer koşulların varlığı halinde) feshedilecektir. 1580 sayılı kanunun 53. maddesinde bile fesih nedeni olarak öngörülen belediye meclisinin kanunen kendi- sine verilen görevleri süresi içerisinde yapmaktan çekinmesi hükmün- deki “çekinme” kavramı kasıt unsuruna işaret ederken, 5393 sayılı ka- nunun 30. maddesinde “ihmal etme” kavramının kullanılması anlaşılır Hasan DURSUN makaleler 392TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 gibi değildir. 32 Diğer yandan, 5393 sayılı kanunun 30. maddesinde; belediye mec- lisinin, belediyeye verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konularda karar alması hâlinin fesih nedeni olarak öngörülmesi son derece isa- betsiz olmuştur. Bu hükümle belediye meclisinin genel siyasetle ilgi- lenmesi yasaklanmaktadır. Kanımızca, belediye meclis üyeleri bir cam fanus içerisinde yaşamadığından genel siyasetle ilgilenmesinin yasak- lanması doğru değildir. Ayrıca, Keleş’in isabetli olarak belirttiği üzere belediyeler, her şeyden önce siyasal birer kurum olduklarından, genel karar organlarında siyasal nitelikteki sorunların görüşülmesini yasak- lamak gerçeklerle de bağdaşmaz. 33 Ayrıca, bu fesih nedeninde ifade edilen “belediye verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasi konular” kavramın- da neyin belediyeye verilen görevle ilgili neyin ise ilgisiz olduğunun nesnel ölçütleri de bulunmadığından bu açıdan da söz konusu fesih nedeninin isabetsiz olduğunu belirtmek yerinde olacaktır. 34 2. Belediye Encümeni a. Oluşumu ve Toplantıları Gerek 1580 sayılı kanunda, gerekse 5393 sayılı kanunda, belediye yönetiminin ikincil nitelikteki danışma ve karar organı olan belediye encümeninin oluşum tarzı; atanmışlar ve seçilmişler olmak üzere iki türlü olarak düzenlenmiştir. Gerçekten de, 1580 sayılı kanunun 77. maddesinde belediye encümenin; belediye başkanı ve belediye daire başkanları gibi icra organ ve memurları ile bunların yarısını geçmemek ve ikiden az olmamak üzere belediye meclisinin kendi üyeleri arasın- dan seçtiği üyelerden oluşacağı ifade edilmiş, 5393 sayılı kanunun 33. maddesinde ise belediye encümeninin; belediye başkanının başkanlı- ğında, il belediyelerinde ve nüfusu 100.000’in üzerinde belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye ile mali hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği iki üye olmak üzere yedi kişiden; diğer belediyelerde ise belediye meclisinin her yıl kendi üye- leri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği iki üye ile mali hizmetler 32 Karş. Akyılmaz, Yerel Yönetimlerin Seçilmiş Organlarının (Yargı Yolu İle) Organlık Sıfatlarını Kaybı, s. 206, 207. 33 Keleş, a. g. e., s. 232. 34 Karş., ibid., Aksi görüşte, Akyılmaz, a. g. m., s. 212. makaleler Hasan DURSUN 393TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği bir üye olmak üzere beş kişiden oluşacağı ifade edilmiştir. Belediye encümeninde, belediye meclisin kendi seçtiği üyeler dı- şında, kamu görevlilerinin üye olarak bulunması Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasına aykırıdır. 35 Belediye encümeninde kamu gö- revlilerinin üye olarak bulunmasının Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasına aykırı olduğu, Anayasa Mahkemesi’nin geçmiş yıllarda ver- diği bir kararından da üstü kapalı olarak anlaşılmaktadır. Gerçekten de, Anayasa Mahkemesi 22.6.1988 tarih, E. 1987/18, K. 1988/23 kara- rında; il özel idaresinin bir organı olan il daimi encümeninde kamu görevlisi bulunmasını şu gerekçeyle Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasına aykırı görmüştür: Yasanın bu maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)’nun 136. maddesinin son fıkrasında “İl özel idare müdürü ile köy hizmetleri il müdürü, bayındırlık ve iskan müdürü il daimi encümeninin tabii üyesidir” biçiminde yer alan hükmün; seçimle oluşturulan bir or- ganda seçimle gelmeyen ve merkezden yönetimin uzantısı olan mü- dürlerin görevlendirilmesine yol açtığı, bu nedenle Anayasa’nın 127. maddesinin birinci, ikinci ve beşinci fıkralarına aykırı olduğu davacı tarafından ileri sürülmüş ve anılan fıkranın iptali istenmiştir. Anayasa’nın 127. maddesinin birinci fıkrası, il, belediye veya köy olarak üç tür halinde sayılan yerel yönetimlerin “...karar organları”nın “...gene kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek...” oluşturulaca- ğını, buyurucu bir kural kesinliğiyle ortaya koymuştur. Karar organla- rının seçimle oluşturulması belirleyici ana öğedir. Kamu tüzel kişiliğine sahip il özel yönetimlerinin il genel mecli- si, il daimi encümeni ve vali olmak üzere üç organının bulunduğu, bunlardan il genel meclisinin “karar”, valinin ise “yürütme” organı ol- dukları bilinmektedir. Davacının iptal istemi karşısında il daimi encü- meninin bir karar organı olup olmadığının saptanabilmesi, irdelemeyi gerektirmektedir. Gerek kendi kuruluş yasasıyla, gerek diğer yasalardaki hüküm- lerle il özel yönetimine verilen hizmetlerin yerine getirilmesi için alın- ması gereken yürütme kararlarının ve hukuksal işlemlerin bir kısmı il genel meclisinin yetki alanındadır. Ancak, il genel meclisi sürekli ya 35 Bkz., Günday, İdare Hukuku, s. 429. Hasan DURSUN makaleler 394TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 da sık aralıklarla toplanmadığından, gerekli kararların alınmaması ve işlemlerin yapılamaması, kamu hizmetlerinin aksamasına ve kesinti- ye uğramasına yol açabilir. Bu önemli sakıncayı gidermek için, il ge- nel meclisinin toplantı halinde bulunmadığı zamanlarda onun yerini alabilecek ve genel meclisin iradesi doğrultusunda yetkilerini kısmen kullanabilecek, ayrıca yasalarla kendisine verilmiş belli görevleri de doğrudan doğruya yapabilecek, üyeleri genel meclisçe ve kendi üye- leri arasından seçilen ikinci bir organ olarak il daimi encümeni oluştu- rulmuştur. İl daimi encümeninin görevlerini sayarak gösteren İl Özel İdare- si Kanunu (İUVKM)’nun 144. maddesinin incelenmesinden bu kuru- lun, bir görüşme, danışma, denetim, karar ve yürütme organı olduğu anlaşılır. Bir bakıma, karma kurul niteliğindedir. Ancak, karar organı olma niteliği ağırlık kazanmaktadır. Özellikle, yasaların doğrudan il daimi encümenince karara bağlanmasını öngördüğü konularda aldığı kararların il genel meclisinin onayına gerek göstermemesi ve il kamu tüzelkişiliğini bağlayıcı güç ve geçerlikte olması, il daimi encümeninin daha çok bir karar organı olduğunu vurgulamaktadır. Bu durumda, il daimi encümeni, Anayasa’nın 127. maddesindeki anlatımla, “...kanun- da gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan...” il kamu tüzelki- şiliğinin “karar organları”ndan biridir. Özerk hukuksal yapıya sahip il özel yönetiminin, aynı zamanda ve ağırlıklı olarak bir karar organı statüsündeki il daimi encümenine, seçimle gelmiş beş üye dışında merkezden yönetimin atama ile gelen ve asli görevleri itibariyle hiyerarşik denetime tabi üç memurunun “ta- bii üye” sıfatıyla dahil edilmesi, Anayasa’nın 127. maddesindeki karar organlarının seçimle oluşmasını öngören kuralıyla bağdaştırılamaz. Ayrıca, “tabii üye”lerin varlığı, yasalarla sınırları ve alanları belirlenmiş yerel yönetimlere özgü kamu gücüne, merkezden yönetimin ortaklığı sonucunu doğurur ve özerkliği ihlal eder. 36 Bu karar doğrultusunda; aşağıda belediye encümeninin görevleri kısmında da ayrıntılı olarak görüleceği üzere bir müzakere ve karar organı olarak düzenlenen be- lediye encümeninde kamu görevlisi üyelerin bulunması, Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasında ifade edilen mahalli idarelerin karar or- ganlarının seçmenler tarafından oluşturulacağı hükmüne aykırı oldu- ğunu savlayabilmek olanaklıdır. 36 Karar hakkında fazla bilgi için bkz., 26.11.1988 tarih ve 20001 sayılı Resmi Gazete. makaleler Hasan DURSUN 395TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Belediye encümenin toplantıları, 5393 sayılı kanunda, 1580 sayılı kanuna benzer şekilde düzenlenmiştir. 5393 sayılı kanunun 35. mad- desinde; belediye encümeninin haftada birden az olmamak üzere 37 önceden belirlenen gün ve saatte toplanacağı, belediye başkanının da acil durumlarda encümeni toplantıya çağırabileceği, encümenin, üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanacağı ve katılanların salt çoğun- luğuyla karar vereceği, oyların eşitliği halinde başkanın bulunduğu tarafın çoğunluk sayılacağı, encümenin gündeminin belediye başka- nı tarafından hazırlanacağı, encümen üyelerinin belediye başkanının uygun görüşü ile gündem maddesi teklif etmesinin olanaklı olduğu, encümene havale edilen konuların bir hafta içerisinde görüşülerek ka- rara bağlanacağı ifade edilmiştir. Belediye encümenin gündeminin belediye başkanı tarafından ha- zırlanması ve encümen üyelerinin belediye başkanının uygun görüşü olmadan gündem teklif edememesi, encümeni, aşırı bir şekilde bele- diye başkanına bağımlı kılmaktadır. Bu hükümlerin atılarak, belediye encümenini, belediye başkanına aşırı bağımlılıktan kurtaracak şekilde yeni düzenlemelerin yapılması, yerel yönetimlerde demokrasiyi ku- rumsallaştırmak açısından kanımızca büyük önem taşıyacaktır. Ayrıca, belediye encümenin isminin belediye yürütme kurulu ola- rak değiştirilmesi de son derece isabetli olacaktır. 38 b. Belediye Encümeninin Görevleri 5393 sayılı kanunda, belediye encümeninin görevleri de, 1580 sa- yılı kanundan farklı olarak düzenlenmiştir. 1580 sayılı kanunun 83. maddesinde 10 bent hâlinde liste usulü ile belediye encümeninin gö- revleri sayılmış, bu maddenin 2. fıkrasında ise, belediye encümeninin, bu kanunda öngörülmeyip de, öteki kanunlarla belediye meclisine ve- rilen görevlerin, meclis toplantıda bulunmadığı zamanlar belediye en- cümeni tarafından incelenip karara bağlanacağı ifade edilmiştir. Daha somut bir deyişle, belediyenin genel yetkili organı olanı belediye mec- lisinin görevlerinin söz konusu meclisin toplantıda bulunmadığı za- man belediye encümenine geçeceği ifade edilmiştir. Buna karşın, 5393 37 1580 sayılı kanun döneminde encümenin en az haftada bir kez toplanacağını öngö- ren bir düzenleme bulunmamaktaydı. Kanunun 78. maddesinde encümenin belirli günlerde ve düzenli olarak toplanacağı ifade edilmiştir. 38 Bkz., TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 234 vd. Hasan DURSUN makaleler 396TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 sayılı kanunun 34. maddesinde belediye encümeninin görevleri liste hâlinde tek tek sayılmış, liste dışındaki konularda ise belediye encü- meninin aktarılmış bir yetkiye sahip olduğunu belirten bir hükme yer verilmemiştir. Söz konusu maddede belediye encümeninin görevleri şu şekilde sayılmıştır. Stratejik plan ve yıllık çalışma programıyla bütçe ve kesin hesabı inceleyip meclise görüş bildirmek; yıllık çalışma programına alınan iş- lerle ilgili kamulaştırma kararlarını almak ve uygulamak, öngörülme- yen giderler ödeneğinin harcama yerlerini belirlemek; bütçede fonk- siyonel sınıflandırmanın ikinci düzeyleri arasında aktarma yapmak; kanunlarda öngörülen cezaları vermek; vergi, resim, harçlar dışında kalan dava konusu olan belediye uyuşmazlıklarının anlaşma ile tasfi- yesine karar vermek; taşınmaz mal satımına, trampasına ve tahsisine ilişkin belediye meclis kararlarını uygulamak; süresi üç yıllı geçme- mek üzere kiralanmasına karar vermek; umuma açık yerlerin açılış ve kapanış saatlerini belirlemek, diğer kanunlarla belediye encümenine verilen görevleri yerine getirmektir. 5393 sayılı kanunun 34. maddesinin incelenmesi sonucu; belediye encümeninin danışma görevlerinin yanı sıra hatta ondan daha ağırlıklı olmak üzere icrai karar alma görev ve yetkileriyle donatıldığı gözlen- mektedir. Bu durumu, Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrası bağdaş- tırmak olanaklı değildir. Yukarıda da belirtildiği üzere Anayasa’nın 127. maddesinin 1. fıkrasında; yerel yönetimlerin, karar organlarının seçmenler tarafından seçilerek oluşturulması istendiğinden belediye encümenin karar alma konusundaki görev ve yetkilerinin kaldırılması ya da mevcut yapı sürdürülecekse belediye encümeninin sadece görüş bildirme göreviyle donatılması gerekir. 3. Belediye Başkanı a. Belediye Başkanı Seçimi, Belediye Başkan Vekilliği ve Belediye Başkanı Hakkında Öngörülen Yasaklar Belediye yönetiminin başı, en yüksek amiri, yürütme organı ve temsilcisi olan belediye başkanı; 1924 Anayasası döneminde belediye meclisi tarafından seçilmiş, 1961 Anayasası döneminde ise seçmenler tarafından doğrudan doğruya seçilmesi esası benimsenmiştir. 39 Ger- 39 Günday, İdare Hukuku, s. 432. makaleler Hasan DURSUN 397TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 çekten de, 19.7.1963 tarih ve 307 sayılı kanun çıkartılarak belediye baş- kanlarının doğrudan halk tarafından seçilmesi esası benimsenmiştir. 40 1963 yılından itibaren günümüze kadar belediye başkanları, seçmenler tarafından doğrudan doğruya seçilmişlerdir. Daha doğru bir deyişle, 1963 yılından sonra belediye başkanları belde seçmenleri tarafından doğrudan doğruya ve adi çoğunlukla seçilmişlerdir. Bu esastan, 5393 sayılı kanunda da sapılmamıştır. Kanunun 37. maddesinde belediye başkanının ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçileceği ifade edilmiştir. Belediye başkanının seçimi ile ilgili kanun yukarıda da bahsedilen 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun olup, bu kanunun 22. mad- desinde belediye başkanının, belde seçmenleri tarafından doğrudan doğruya ve adi çoğunlukla seçileceği ifade edilmiştir. Kanımızca, belediye başkanının adi çoğunlukla seçilmesi doğru değildir. Belediye başkanının gerekli hâllerde iki turlu olmak üzere seçmenlerin salt çoğunluğuyla seçilmesi daha uygun olacaktır. Bu çerçevede ilk turda %50 ve üzeri oy alan belediye başkanı adayı doğ- rudan belediye başkanı olarak seçilmeli, belediye başkan adaylarının tümü %50’den aşağı oy alırsa bu durumda en çok oyu olan iki aday ikinci tura kalarak seçime katılmalı ve en fazla oy alan aday belediye başkanlığı seçimini kazanmış sayılmalıdır. 41 Belediye yönetecek biri- sinin adi çoğunlukla başa gelmesi; demokrasinin ruhuna pek uygun düşmediği gibi ülkemizdeki siyasi yapının parçalanmasına da katkı sağladığı açıktır. 1580 sayılı kanunun 93. maddesinde düzenlenen belediye başkan vekilliği makamı, 5393 sayılı kanunun 40. maddesinde düzenlenmiştir. 5393 sayılı kanunun 40. maddesine göre, belediye başkanı; izin, hasta- lık veya başka bir nedenle görevi başında bulunmadığı hallerde, bu süre için kendisine vekalet etmek üzere, belediye meclisi üyeleri ara- sından birisini başkan vekili olarak görevlendireceği, başkan vekilinin belediye başkanının yetkilerine sahip olduğu ifade edilmiştir. 42 Belediye başkan vekilinin, belediye başkanının tüm yetkilerine sa- hip olması kanımızca doğru bir uygulama değildir. Çünkü belediye 40 Keleş, a. g. e., s. 237. 41 Bkz., TÜSİAD, Yerel Yönetimler Sorunlar, Çözümler, s. 59. 42 1580 sayılı kanunun 93. maddesinde, belediye başkan vekilinin, başkanın yetkileri- ne sahip olduğunu belirten bir hükme yer verilmemiştir. Hasan DURSUN makaleler 398TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 başkanının belediye personelini atamak gibi şahsına sıkı sıkıya bağlı bir takım yetkileri bulunmaktadır. Bu yetkilerin bizzat başkan tara- fından kullanılması daha doğru olacaktır. Bu açıdan belediye başkan vekilinin yetkilerinin belediyenin günlük işleri ve törensel görevlerle sınırlandırılması daha uygun olacaktır. Gerek 1580 sayılı kanun, gerekse 5393 sayılı kanun belediye başka- nı hakkında bir takım yasaklar öngörmektedir. 1580 sayılı kanunun 24. maddesinde; belediye başkanlarının görevleri süresince siyasi partile- rin genel merkezlerinde görev alamayacakları ve il ve ilçe idare kurulu başkan ve üyeliklerinde bulunamayacakları ifade edilmişken, 5393 sa- yılı kanunun 37. maddesinde; belediye başkanlarının siyasi partilerin yönetim ve denetim organlarında görev alamayacakları, profesyonel spor kulüplerinin başkanlığını yapamayacağı ve yönetiminde buluna- mayacağı ifade edilmiştir. 5393 sayılı kanunun 24. maddesinde, belediye başkanı hakkında öngörülen siyasi yasak kanımızca isabetsizdir. Belediye başkanı her şeyden önce siyasi bir kişilik olduğundan siyasi partilerin genel mer- kezlerinde görev alamayacaklarının belirtilmesi doğru olmamıştır. Esasen belediye başkanlarının siyasi partilerin genel merkezlerinde görev alması teşvik edilerek parti içi demokrasinin gelişimine katkı sağlanması gerekir. Çünkü yerel yönetimler demokrasinin beşiği oldu- ğundan belediye yerel yönetiminin başkanı olan belediye başkanının siyasi parti genel merkezlerinde görev alması, parti içi demokrasiyi geliştirme açısından oldukça olumlu katkı sağlayacaktır. b. Belediye Başkanının Görev ve Yetkileri 1580 sayılı kanun döneminde belediye başkanının görev ve yetki- lerini iki grup altında toplamak olanaklıdır. Söz konusu kanunun 98. maddesinde belediye başkanının merkezi idareye ait görev ve yetkileri belirtilmiş, 99 ve 100. maddelerinde ise belediye başkanının, belediye yönetimine ait görev ve yetkileri gösterilmiştir. Belediye başkanının görev ve yetkileri konusunda 5393 sayılı kanunda böyle bir ayrıma yer verilmeyerek belediye başkanının görev ve yetkileri genel olarak be- lediye yönetimine ilişkin görev ve yetkiler şeklinde liste halinde belir- tilmiştir. 5393 sayılı kanunun 38. maddesine göre belediye başkanının görev ve yetkileri şunlardır: makaleler Hasan DURSUN 399TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak; belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek; belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek bunlarla ilgili raporları mec- lise sunmak; belediyeyi devlet dairelerinde ve törenlerde, davacı veya davalı olarak yargı yerlerinde temsil etmek veya vekil tayin etmek; belediye meclis ve encümenine başkanlık etmek; belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmek; yetkili organlarını kararını almak koşuluyla sözleşme yapmak; meclisi ve encümen kararlarını uygula- mak; bütçeyi uygulamak; bütçede meclisi ve encümenin yetkisi dışın- daki aktarmalara onay vermek; belediye personelini atamak; belediye ve bağlı kuruluşları ile işletmelerini denetlemek; şartsız bağışları kabul etmek; belde halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemleri almak; bütçede muhtaç ve yoksullar için ayrılan ödeneği kullanmak; özürlülere yönelik hizmetleri yürütmek ve özürlüler mer- kezini oluşturmak; temsil ve ağırlama giderleri için ayrılan ödeneği kullanmak; kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi ve bele- diye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmaktır. 5393 sayılı kanunun 38. maddesinde dikkati çeken bir husus; be- lediye başkanına, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak görevinin verilmesidir. Özel sek- törde bile performans ölçütlerini saptamak zor ve uygulanması olduk- ça zor olmasına rağmen bir kamu kurumu olan belediyede, belediye başkanının, performans ölçütlerini saptayıp uygulayacağını düşün- mek kanımızca ham bir hayalden öteye gidemez. Diğer yandan, bele- diye başkanına, sağlıklı kentleşmeyi sağlayabilmek açısından il arazi kullanımı planı ile belediye imar ve uygulama planlarının uyum içeri- sinde gerçekleştirilmesini sağlayıcı önlemler alma yetkisinin tanınma- sı uygun olacaktır. 43 c. Belediye Meclisinin Belediye Başkanını Denetlemesi ve Bilgi Edinmesi 43 Bkz., TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 236. Hasan DURSUN makaleler 400TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Belediye meclisinin; belediye başkanını denetlemesi ve belediye faaliyetleri hakkında bilgi edinmesi, 5393 sayılı kanunda, 1580 sayılı kanundan oldukça farklı olarak düzenlenmiştir. 1580 sayılı kanunda belediye meclisinin, belediye başkanını denetlemesi ve bilgi edinmesi- nin iki yolu bulunmaktaydı. Söz konusu kanunun 76. maddesinde dü- zenlenen belediye başkanının yıllık çalışma raporunun değerlendiril- mesi ve 61. maddesinde ifade edilen gensoru yollarıyla belediye mec- lisi; belediye başkanını denetler ve bilgi edinirken, 5393 sayılı kanunda belediye meclisinin, belediye başkanını denetlemesi ve bilgi edinmesi yolları, TBMM’nin Bakanlar Kurulu’nu denetlemesi ve bilgi edinmesi yollarına benzetilerek düzenlenmiştir. Daha somut bir deyişle, 5393 sayılı kanunun, meclisin bilgi edinme ve denetim yolları başlıklı 26. maddesinde; belediye meclisinin; demetim komisyonu kurma, soru, genel görüşme, gensoru ve faaliyet raporu değerlendirme yollarıyla belediye başkanını denetleyeceği ve bilgi edinme yetkisini kullanacağı belirtilmiştir. Belediye meclisinin belediye başkanını denetlemesi ve belediye işleri hakkında bilgi edinmesi konusunda ilk yol olarak öngörülen denetim komisyonu kurma, 5393 sayılı kanunun 25. maddesinde dü- zenlenmiştir. Maddede; il ve ilçe belediyeleri ile nüfusu 10.000’in üze- rindeki belediyelerde belediye meclisinin; her ocak ayı toplantısında belediyenin bir önceki yıl gelir ve giderleri ile bunlara ilişkin hesap kayıt ve işlemlerinin denetimi için kendi üyeleri arasından gizli oyla ve üye sayısı üçten az beşten çok olmamak üzere bir denetim komisyo- nu oluşturulacağı, komisyonun, her siyasi parti grubunun ve bağımsız üyelerin meclisteki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşacağı, komisyonun çalışmasını kırk beş iş günü içerisin- de tamamlayacağı ve buna ilişkin raporunu mart ayının sonuna kadar belediye meclis başkanlığına sunacağı, konusu suç teşkil eden husus- larla ilgili olarak belediye meclis başkanlığı tarafından yetkili mercile- re suç duyurusunda bulunulacağı ifade edilmiştir. 5393 sayılı kanunun 34. maddesinde; belediye meclis üyelerinin meclis başkanlığına önerge vererek belediye işleri ile ilgili konularda sözlü veya yazılı soru sorabileceği; sorunun, belediye başkanı ya da görevlendireceği kişi tarafından sözlü ya da yazılı olarak yanıtlanacağı ifade edilmiştir. Yine bu maddede, belediye meclis üyelerinin en az üçte birisinin, meclis başkanlığına başvurarak, belediyenin işleriyle il- gili konularda genel görüşme açılmasını isteyebileceği, bu isteğin mec- makaleler Hasan DURSUN 401TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 lis tarafından kabul edildiği takdirde gündeme alınacağı belirtilmiştir. Maddede, gensoru konusunda bir hükme de yer verilmiştir. Hükme göre, meclis üye tam sayısının en az üçte biri oranındaki üyenin imza- sıyla belediye başkanı hakkında gensoru önergesi verilebilir, gensoru önergesi, meclisi üye tam sayısının salt çoğunluyla gündeme alınır ve gensoru önergesi ancak üç tam güm geçtikten sonra görüşülebilir. Belediye meclisinin belediye başkanını denetlemesi ve belediye iş- leri hakkında bilgi edinmesi konusunda son bir yol olarak öngörülen faaliyet raporu, 5393 sayılı kanunun 56. maddesinde düzenlenmiştir. Maddede; belediye başkanının, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda belirtilen biçimde; stratejik plan ve performans programına göre yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans ölçüt- lerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapma- ların nedenlerini ve belediye borçlarının durumunu açıklayan faaliyet raporunu hazırlayacağı, faaliyet raporunda, belediye bağlı kuruluşları ve işletmeleri ile belediye ortaklıklarına ilişkin açıklamalara, bilgi ve değerlendirmelere yer verileceği ifade edilmiştir. Yine maddede; bele- diye başkanının, her yıl nisan ayı toplantısında faaliyet raporunu be- lediye meclisine sunacağı, raporun bir örneğinin İçişleri Bakanlığı’na gönderileceği ve kamuoyuna açıklanacağı da ifade edilmiştir. Belediye meclisinin belediye başkanını denetlemesi ve bilgi edin- mesi hakkında 5393 sayılı kanunda öngörülen hükümlerin yerinde olduğunu belirtmek gerekir. Ancak uygulamada kötüye kullanmaları önlemek açısından belediye başkanının soruya ne kadar bir süre içeri- sinde yanıt vereceğinin belirtilmesi uygun olacaktır. d. Belediye Başkanlığından Düşürülme Belediye başkanlığından düşürülme nedenleri; 5393 sayılı kanun- da, çoğunlukla, 1580 sayılı kanuna benzer şekilde düzenlenmiştir. 1580 sayılı kanunda olduğu gibi 5393 sayılı kanunda da belediye başkanının düşürülmesinin bir yolu; belediye başkanının yıllık faa- liyet raporunun yetersiz görülmesidir. Daha somut bir deyişle, 5393 sayılı kanunun 26. maddesinde; belediye başkanınca belediye meclisi- ne sunulan bir önceki yıla ait faaliyet raporundaki açıklamalar, meclis üye tam sayısının dörtte üç çoğunluğuyla 44 yeterli görülmezse, beledi- 44 Bu oran, 1580 sayılı kanunun 76. maddesine göre üçte iki idi. Dolayısıyla yetersizlik Hasan DURSUN makaleler 402TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 ye başkanı hakkında yetersizlik kararı alınacağı, yetersizlik kararının, görüşmeleri kapsayan tutanak ile birlikte meclisi başkan vekili tarafın- dan mahalli en büyük mülki amire gönderileceği, valinin dosyayı ken- di görüşü ile birlikte Danıştay’a göndermesinden sonra Danıştay’ın yetersizlik kararını uygun bulması hâlinde, belediye başkanının, baş- kanlıktan düşeceği belirtilmiştir. 1580 sayılı kanunda olduğu gibi 5393 sayılı kanunda da belediye başkanının düşürülmesinin bir diğer yolu olarak gensoru düzeneği öngörülmüştür. Daha açık bir deyişle, 5393 sayılı kanunun 26. mad- desinde; belediye meclis üye tam sayısının en az üçte biri oranındaki 45 üyenin imzasıyla belediye başkanı hakkında gensoru verilebileceği, gensoru önergesinin meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun oyu ile gündeme alınacağı ve üç tam gün geçmeden görüşülemeyeceği, gensoru önergesinin meclis üye tam sayısının dörtte üç çoğunluğu 46 ile kabul edilmesi hâlinde yetersizlik kararındaki süreç izlenerek belediye başkanının, başkanlıktan düşeceği belirtilmiştir. 1580 sayılı kanunda olduğu gibi 5393 sayılı kanunda da belediye başkanının düşürülmesinin diğer yolları olarak; belediye başkanının; kesintisiz ve mazeretsiz olarak 20 günden fazla görevine gelmemesi, seçilme yeterliliğini yitirmesi 47 ve belediye meclisinin feshine neden olan eyleme ve işlemlere katılması hâlleri öngörülmüştür. 1580 sayılı kanundan farklı olarak 5393 sayılı kanunda; belediye başkanının se- çim dönemini aşacak ölçüde kamu hizmetlerinden yasaklanma cezası alması doğrudan belediye başkanının düşürülmesi nedeni olarak ön- görülmüş, 44. maddede ise, belediye başkanının görevini sürdürmesi- yoluyla belediye başkanının düşürülmesi 5393 sayılı kanunda daha da zorlaştırıl- mıştır. 45 1580 sayılı kanunun 61. maddesinde; belediye meclis üyelerinden her birinin gen- soru önergesi vermeye hakkı olduğu belirtilmiştir. 46 Bu oran, 1580 sayılı kanunun 61. maddesinde üçte ikiydi. Dolayısıyla yetersizlik yo- lunda olduğu gibi gensoru yoluyla belediye başkanının düşürülmesi de 5393 sayılı kanunda daha da zorlaştırılmıştır. 47 1580 sayılı kanunun 91. maddesi; seçilme yeterliliğini kaybeden ya da görevi kö- tüye kullanma veya herhangi bir suçtan dolayı en az altı ay hapse mahkum olan belediye başkanlarının başkanlıktan düşürüleceğini düzenlemekteydi. Bu madde, 4.7.1988 tarih ve 355 sayılı KHK ile değiştirilerek sadece seçilme yeterliliğini yitiren belediye başkanının, başkanlıktan düşürüleceği şeklinde değiştirilmiştir. Ancak, 355 sayılı KHK, Anayasa Mahkemesi’nin 8.2.1989 tarih ve E. 1988/38, K. 1989/7 sayılı kararıyla kaldırıldığından bu konuda yasal bir boşluk oluşmuştur. Bkz., Gün- day, İdare Hukuku, s. 434. makaleler Hasan DURSUN 403TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 ne engel bir hastalık veya sakatlık durumunun yetkili sağlık kuruluşu raporuyla belgelenmesi hali de başkanın görevinden düşürülmesinin bir nedeni olarak öngörülmüştür. Bu son hâlde, İçişleri Bakanlığı’nın başvurusu üzerine Danıştay kararıyla belediye başkanının düşürüle- ceği yine söz konusu maddede belirtilmiştir. Belediye başkanının düşürülmesi nedenleri konusunda, 5393 sa- yılı kanunda bir takım eksik ve hatalı düzenlemeler bulunmaktadır. Her şeyden önce, belediye başkanının; sadece kesintisiz ve mazeret- siz olarak 20 günden fazla göreve gelmemesi belediye başkanının gö- revden düşürülmesi yolu olarak öngörülmesi isabetli olmamıştır. Bu hüküm yüzünden sürekli bir şekilde 20 gün işe gelmeyen ve 21. gün işe geldikten sonra yine 20 gün işe gelmeyen bir belediye başkanının düşürülmesi olanaklı olmayacaktır ki, bu durumu hukuk ve adalet duygularıyla bağdaştırmak olanaklı değildir. Bu açıdan, belediye baş- kanının görevden düşürülme nedeni olarak sadece kesintisiz ve ma- zeretsiz olarak 20 günden fazla görevine gelmemesi hükmü yanında, bir yıl içinde toplam 30 iş günü mazeretsiz olarak göreve gelmemesi de belediye başkanlığından düşürülme nedeni olarak öngörülmesi ye- rinde olacaktır. Belediye başkanının görevini sürdürmesine engel bir hastalık veya sakatlık durumunun yetkili sağlık kuruluşu raporuyla belgelenmesi hâinin başkanın görevinden düşürülmesinin bir nedeni olarak öngö- rülmesinde de eksik bir takım hususlar bulunmaktadır. Yetkili sağlık kuruluşundan kastedilen hususun ne olduğunun bilinmemesi, rapor- dan kastedilen hususun bir doktor veya sağlık kurulunun vereceği ra- por mu olduğunun belirtilmemesi ve belediye başkanının özellikle psi- kolojik rahatsızlıklarında sağlık kuruluşuna göndermeye kimin yetkili olduğunun gösterilmemesi önemli eksikler olarak göze çarpmaktadır. 5393 sayılı kanunda, belediye başkanının seçim dönemini aşacak ölçüde kamu hizmetlerinden yasaklanma cezası almasının doğrudan belediye başkanının düşürülmesi nedeni olarak belirten hüküm de bir takım aksaklıklar taşımaktadır. Bir kere, bu hüküm, belediye başkan- lığının sona ermesi başlıklı 44. maddede değil, belediye başkanlığının boşalması hâlinde yapılacak işlemler başlıklı 45. maddesinde düzen- lenmektedir. Bu durum, sistematik bir hata niteliği taşımaktadır. Diğer yandan, konunun 45. maddede olduğu gibi sadece deyinilerek değil ayrıntılı bir şekilde 44. maddede düzenlenmesi gerekir. Konuya sadece Hasan DURSUN makaleler 404TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 temas edilerek deyinilirse sürgit bir şekilde tartışma olacağı ve kargaşa yaşanacağı unutulmamalıdır. Çünkü hangi hâllerde kamu hizmetle- rinden yasaklanma cezasının verilebileceği durumların saptanmaması ve söz konusu ceza ile Türk Ceza Kanunu arasında bağlantının da sağlanmaması bir karmaşa doğurabileceği gibi kamu hizmetlerinden yasaklanma cezasının hangi andan itibaren hüküm doğuracağının 48 belli olmaması da tartışma doğurabilecektir. Öte yandan, belediye başkanının seçilme yeterliliğini kaybetmesi hâlinin, belediye başkanlığından düşürülme nedenlerinden birisi ola- rak belirtilmesi de kanımızca isabetsiz bir düzenleme niteliği taşımak- tadır. Gerçekten de, 18.1.1984 tarih ve 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun’un 9. maddesinde; 2839 sayılı Milletvekili Seçimi Hakkında Kanun’un 11. maddesinde belirtilen sakıncaları taşımamak şartıyla, yirmi beş yaşını dolduran her Türk vatandaşının belediye başkanlığına seçilebileceği belirtilmektedir. 2839 sayılı kanunun 11. maddesinde ise, kamu hiz- metinden yasaklılar, taksirli suçlar hariç, toplam bir yıl veya daha fazla hapis veya süresi ne olursa olsun ağır hapis cezasına hüküm giymiş olanlarla affa uğramış olsa bile terör eylemlerinden mahkum olanlarla Türk Ceza Kanunu’nda belirtilen kimi suçlardan mahkum olanların milletvekili, dolayısıyla belediye başkanı seçilemeyeceği belirtilmekte- dir. 5393 sayılı kanunda seçim dönemini aşan kamu hizmetlerinden ya- saklanma cezası ile aşmayan kamu hizmetlerinden yasaklanma cezası arasında bir ayrım yapılıp bu son durumda belediye başkanının düş- müş sayılmayacağı belirtilmesine rağmen 2839 sayılı kanunda kamu hizmetinden yasaklananların belediye başkanı seçilme yeterliliğini kaybedeceği belirtilmiş dolayısıyla görevde iken süresi ne olursa olsun kamu hizmetlerinden yasaklanma cezası alan bir belediye başkanının düşmüş sayılıp sayılmayacağı tam bir bilmeceye dönüşmüştür. Diğer yandan, 2839 sayılı kanunda, affa uğramış olsa bile bir kısım suçlardan mahkum olanların milletvekili dolayısıyla belediye başkanı seçilme ye- terliliğini kaybedeceğinin belirtilmesi de doğru değildir. Bir kere, ge- nel af; mahkumiyetin bütün sonuçlarını ortadan kaldıracağından, 2839 sayılı kanunun 11. maddesinde belirtilen suçlar için çıkarılacak genel aftan yararlananların belediye başkanı seçilememesi, seçilmişse bele- diye başkanlığından düşürülmesi genel affın niteliği ile bağdaşmaz. 48 İlk derece mahkemesinin hüküm vermesi anından mı veya üst mahkeme tarafın- dan hükmün onanmasından itibaren mi hüküm doğuracağının. makaleler Hasan DURSUN 405TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Çünkü bu durumda genel affa rağmen, mahkumiyetin sonuçlarının devam ettiği anlaşılır. Yine, bir kişi bir suçtan mahkum edildiği zaman cezasını ödediğine göre ayrıca söz konusu kişi hakkında hak mahru- miyetinin öngörülmesi, insan haklarıyla da bağdaşmaz. İnsani bir ceza hukuku politikası, hak mahrumiyetinin, konumuz açısından somut- laştırırsak kamu hizmetlerinden yasaklanma cezasının sadece hakim kararına dayalı olmasını ve cezanın süresi kadar belediye başkanının başkan seçilememesini, seçilmiş bir belediye başkanının ise görevi sı- rasında aldığı kamu hizmetlerinden yasaklanma süresi kadar belediye başkanlığından düşürülmesini ve cezasını çeken belediye başkanının hakkında ayrıca bir kamu hizmetlerinden yasaklanma cezası yoksa derhal görevine başlatılmasını gerektirir. 49 e. Belediye Organ veya Üyelerinin Geçici Olarak Görevden Uzaklaştırılması Belediye organlarının veya üyelerinin geçici olarak görevden uzaklaştırılması 5393 sayılı kanunda, 1580 sayılı kanundan daha ayrın- tılı olarak düzenlenmiştir. Gerek 1580 sayılı kanunun 93. maddesinde, gerekse 5393 sayılı kanunun 47. maddesinde; belediye organları ya da bu organların üyelerinin, haklarında görevleriyle ilgili bir suçtan dolayı soruşturma ya da kovuşturma açılmış ise, kesin hükme kadar İçişleri Bakanlığı tarafından görevden uzaklaştırılabileceği ifade edil- miş, buna ilave olarak 5393 sayılı kanunun 47. maddesinde; görev- den uzaklaştırma kararının iki ayda bir gözden geçirilerek devamında kamu yararının görülmemesi halinde kaldırılacağı, görevden uzaklaş- tırılanlar hakkında kovuşturma açılmaması, kamu davasının düşmesi veya beraat kararı verilmesi, davanın genel af ile ortadan kaldırılması ya da görevden düşmeyi gerektirmeyen bir suçla mahkum olunması hallerinde de görevden uzaklaştırma kararının kaldırılacağı, görevden uzaklaştırılan belediye başkanına, görevden uzak kaldığı sürece aylık ödeneğinin üçte ikisinin ödeneceği ve bu süre içinde diğer sosyal hak ve yardımlardan yararlandırılacağı ifade edilmiştir. Belediye organ veya üyelerinin haklarında görevleriyle ilgili bir suçtan dolayı soruşturma veya kovuşturma açılması hâlinde İçişleri 49 Sabıka kayıtları dolayısıyla oluşan soyut hak mahrumiyetinin kötülüğü konusunda bilgi için bkz., Dursun, Cezaların İnfazının Kriminolojik Bir Çerçevede İncelenmesi, s. 742, 743. Hasan DURSUN makaleler 406TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Bakanlığı tarafından geçici olarak görevden uzaklaştırılması yönte- minde kanımızca köklü bir değişikliğe gidilmesi kaçınılmazdır. Her şeyden önce yerel özerklik ilkesine aykırı olduğu için Anayasa’nın 127. maddesi ve 5393 sayılı kanunun 47. maddesinde değişikliğe gidilerek; açılan idari soruşturmalarda belediye organ veya üyeleri hiç bir şe- kilde görevlerinden uzaklaştırılmamalıdır. Adli soruşturma ve kovuş- turmalarda ise belediye organ veya üyelerinin geçici olarak görevden uzaklaştırılması uygulamasına son derece ayrıksı durumlarda gidil- meli ve ayrıksı durumlarda da İçişleri Bakanlığı’nın yetkisi kaldırılarak mahkeme kararıyla belediye organ veya üyeleri görevlerinden geçici olarak uzaklaştırılmalıdır. Yine belediye organ veya üyelerinin işledi- ği savlanan suçları hakkında yargının belirli bir süre içerisinde karar vermesi koşulu aranarak o süre içerisinde yargının suç hakkında karar vermemesi durumunda belediye organ veya üyeleri kendiliğinden gö- revlerine dönebilmelidirler. Keleş’in de isabetli olarak belirttiği üzere İçişleri Bakanına tanınan geçici olarak görevden uzaklaştırma yetkisi; yerel özerklik ilkesine ters düştüğü gibi belediye başkanları da dahil, belediye organlarının ve bu organlardaki üyelerin görevlerinin yerine getirilmesine siyasi iktidarlarca karışma yollarını da açabilir. Yazar, bu yetkinin, nitekim, 1982’ yi izleyen yıllarda siyasal iktidarların yerel özerkliğe, haklı ya da haksız olarak, türlü vesilelerle karışmaları için kullanıldığının görüldüğünü ifade etmekte ve geçici süre ile görevden uzaklaştırma zorunlu olsa bile bu tür bir yetkinin siyasi iktidarlarca kötüye kullanılmaması için, mutlaka belirli bir süre içerisinde yargının karar vermesi koşulunun aranması gerektiğini ifade etmektedir. 50 IV. BELEDİYENİN GELİRLERİ ve BÜTÇESİ 1. Gelirleri 1580 sayılı kanunun 110. maddesinde olduğu gibi 5393 sayılı kanu- nun 59. maddesinde de belediyenin gelirleri liste şeklinde sayılmıştır. Belediye gelirleri özü itibariyle söz konusu maddelerde önemli ölçü- de benzer şekilde düzenlenmiştir. 5393 sayılı kanunun 59. maddesine göre belediyenin gelirleri şunlardır: Kanunlarla gösterilen belediye vergi, resim, harç ve katılma pay- ları, genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan pay, genel ve özel bütçeli 50 Bkz., Keleş, a. g. e., s. 240, 241. makaleler Hasan DURSUN 407TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 idarelerden yapılacak ödemeler, taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka surette değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler, beledi- ye meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet karşılığı ücretler, faiz ve ceza gelirleri ile diğer gelirlerdir. 5393 sayılı kanunun 59. maddesinde ayrıca, büyükşehir belediyelerinde büyük- şehir sınırları ve mücavir alanları içinde belediyelerince tahsil edilen emlak vergisi tutarının tümünün ilgili ilçe ve ilk kademe belediyeleri tarafından alınacağı da belirtilmiştir. 5393 sayılı kanunun 59. maddesinde ifade edilen belediye vergi, resim, harç ve katılma paylarının; 26.5.1981 tarih ve 2464 sayılı Beledi- ye Gelirleri Kanunu’nda düzenlendiğini, yine belediyelere genel bütçe gelirlerinden ayrılan payın ise 2. 2.1981 tarih ve 2380 sayılı Belediyele- re ve İl özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun’da saptandığının belirtilmesi uygun olacaktır. 2380 sayılı kanuna göre genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamı üzerin- den belediyelere %6 oranında pay verilmektedir. Ayrıca, emlak vergi- sinden de belediyelere pay ayrılmaktadır. 51 Belediye gelirleri ile ilgili 5393 sayılı kanunun 59. maddesi, ağır bir mali kriz içerisinde bulunan belediyelerin sorunlarına çözüm getire- bilecek nitelikte değildir. 1580 sayılı Kanun döneminde; paranın satın alma gücündeki azalmalar nedeniyle belediye gelirlerinin yetersizliği daha açık bir biçimde ortaya çıkmış, belediyeler bir ya da iki görevi ye- rine getirebilmek için diğer başka görevlerini geçici ya da sürekli ola- rak ertelemek zorunda kalmışlardır. 52 Bu durumun 5393 sayılı kanun zamanında da sürgit bir şekilde yaşanacağından hiç kimse kuşku duy- mamalıdır. Belediyelerin mali sorunlarına etkin bir çözüm getirebil- mek için ayrı bir yasa çıkartılarak; belediyelere bir kısım vergiler dev- redilmeli, bunların tavan-taban oranları merkezce yasa ile belirlendik- ten sonra tahakkuk ve tahsili belediyelere bırakılmalıdır. Yine belediye sınırları içerisinde merkezi yönetimce tahsil edilen vergilere, belediye meclis kararı ile yüzde ekleme yapılmalıdır. Ayrıca, 2380 sayılı kanuna göre vergi gelirlerinden belediyelere yardım yapılırken sadece nüfus ölçütüne göre bakılmaktadır. Halbuki vergi gelirlerinden belediyelere pay verilirken yalnızca nüfus ölçütüne bağlanmayarak nüfus artış hızı, yerel yönetimlerin potansiyel gelir gücü, kalkınmada öncelikli yöre 51 Bkz., Günday, İdare Hukuku, s. 435. 52 Keleş, a. g. e., s. 218. Hasan DURSUN makaleler 408TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 olma özelliği ile yaz nüfusu ve kış nüfusuna göre büyük artış göste- ren turistik yöreler olma özelliği gibi nesnel ölçütler dikkate alınarak yapılacak yardımların nesnel kurallara bağlanması belediyelerin mali açıdan güçlendirilmesi açısından büyük yararlar sağlayacaktır. 53 Belediye gelirleri, 1580 ve 5393 sayılı kanunda önemli ölçüde ben- zer hükümlere tabi tutulsa da belediyenin borçlanması ve tahvil çıkar- ması söz konusu kanunlarda farklı hükümlere tabi tutulmuştur. Yuka- rıda ayrıntılı olarak anlatıldığı üzere 1580 sayılı kanun döneminde de belediye meclisi borçlanmaya karar verebilir ve tasdikli imar planları- nın uygulanması dolayısıyla yapacakları kamulaştırmaların bedelleri- nin ödenmesine veya kamulaştırma amacına ya da imar planına uy- gun olarak tesislerin oluşturulmasına özgülemek üzere Türkiye Emlak Kredi Bankası’nın kefaletiyle ve en çok 20 yılda ödenmek koşuluyla istikrazda bulunabilirdi. Gerçi, Günday’ın naklettiğine göre 1580 sayılı kanunun öngördüğü tahvil çıkarma olanağından uygulamada sadece İstanbul ve Ankara belediyeleri yararlanmış, ancak bu tahviller fazla rağbet görmemiştir. 54 5393 sayılı kanunun 68. maddesinde ise beledi- yelerin görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak ama- cıyla borçlanma yapabileceği ve tahvil ihraç edebileceği belirtilmiş, söz konusu maddede borçlanma ve tahvil ihraç etmek olgusu ayrıntılı usul ve esaslara bağlanmıştır. Belediyelerin borçlanmasında iki hususa dikkat edilmesi gerek- mektedir. Bunlardan ilki; seçim dönemini aşacak büyük projelerle il- gili uzun süreli borçlanmalar için halk oylamasına başvurulmasının zorunlu tutulması, ikincisi belediyelerin dış kredi gerektiren yatırım- larının Devlet Planlama Teşkilatı ve Hazine Müsteşarlıkları’nın bağlı olduğu Bakanlıkların ön izni alındıktan ve Devlet Planlama Teşkilatı tarafından hazırlanan yatırım programına alındıktan sonra belediye bütçesine girmesi ve harcamasının yapılabilmesidir. 55 Bu hususların 5393 sayılı kanunda dikkate alınmaması kanımızca demokrasi ve mali disiplin ilkelerine aykırı olmuştur. Bu kısımda son olarak bir hususun belirtilmesi uygun olacaktır: Gerek 1580 sayılı kanun döneminde gerekse çok yeni olmasına rağmen 5393 sayılı kanunun yürürlüğe girmesinden bu yana belediyeler daha 53 Karş. TÜSİAD, Yerel Yönetimler Sorunlar, Çözümler, s. 62. 54 Günday, İdare Hukuku, s. 436. 55 TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 147. makaleler Hasan DURSUN 409TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 ziyade, özellikle bu amaç için kurulmuş bulunan İller Bankası’ndan borçlanma yoluna girmektedirler. İller Bankası; tüm yerel yönetimler için bir kredi ve teknik yardım kuruluşu olarak kurulmuş olmasına rağ- men, faaliyetlerinin ağırlık noktası belediyelere yardımcı olmak nok- tasına kaymaktadır. 5393 sayılı kanun belediyelerin İller Bankası’ndan kredi alabilmesini belli kayıtlara bağlayarak kredi işlerine bir çeki dü- zen vermek istemiştir. Kanunun 68. maddesinde; İller Bankası’ndan yatırım kredisi ve nakit kredi kullanmak isteyen belediyenin, ödeme planını bu bankaya sunmak zorunda olduğu, geri ödeme planını ye- terli görmediği takdirde İller Bankası’nın belediyenin kredi isteğini reddedeceği ifade edilmiştir. 56 5393 sayılı kanunun, belediyelerin İller Bankası’ndan alacağı kre- dilere bir çeki düzen vermek istemesi yerinde olmuştur, ancak 5393 sayılı kanunu hazırlayan 59. Hükümetin, İller Bankası’nı İLBANK adı altında bütünüyle bir piyasa bankasına dönüştürmek için ayrı bir ta- sarı hazırlaması yerinde olmamıştır. Eğer bu tasarı kanunlaşarak İller Bankası İLBANK adıyla bir piyasa bankası olarak hizmet verirse bele- diyelerin söz konusu bankadan aldıkları teknik hizmet ve finansman desteğinin büyük bir tehlike altına gireceğini belirtmek gerekir. İller Bankası’nı bir piyasa bankasına dönüştürmek yerine yerel yö- netimlere ve bu arada belediyelere teknik hizmet yanında, finansman sağlayacak özerk bir yerel yönetimler bankası niteliği kazandırmak için gerekli geliştirmeler yapılmalı 57 ve belediyelerin iç kredi ihtiyacı, seçim dönemi içinde tamamı ödenecek biçimde İller Bankasından ya da İller Bankası’nın kefaletiyle diğer bankalardan karşılanacağı esası benimsenmelidir. 58 2. Bütçesi Belediye bütçesi; 5393 sayılı kanunda, 1580 sayılı kanundan olduk- ça farklı usullere bağlanmıştır. 1580 sayılı kanunun 119. maddesinde; belediye bütçesinin yıllık olduğu, 120. maddesinde; bütçenin, belediye başkanı tarafından hazırlanarak ilgili yılın Eylül ayı başında encümene verileceği, encümenin bütçeyi iki ay içinde incelemekle ödevli olduğu, 56 Karş. Günday, İdare Hukuku, s. 436. 57 TÜSİAD, Yerel Yönetimler Sorunlar, Çözümler, s. 63. 58 TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 147. Hasan DURSUN makaleler 410TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 encümence incelenen bütçenin gerekçesiyle birlikte başkan tarafından Kasım ayının 1. günü meclise verileceği, 121. maddesinde; belediye meclisinin bütçeyi aynen veya değiştirerek kabul edeceği, 122. mad- desinde kesinleşen bütçenin mahalli en büyük mülki amirinin onama- sına sunulacağı, 123. maddesinde; mahalli en büyük mülki amirin bir hafta içinde bütçeyi aynen kabul edebileceği gibi değiştirerek de kabul edebileceği, en büyük mülki amirin yaptığı bütçe değişikliklerine kar- şı belediye meclisinin Danıştay’a başvurabileceği, bir hafta içerisinde onanmayan bütçenin yürürlüğe girmiş sayılacağı 59 hükümlerine yer verilmiştir. 5393 sayılı kanunda ise belediye bütçesi üzerinde herhangi bir ve- sayet yetkisine yer verilmemiş, kanunun 61. maddesinde; belediyenin stratejik planına ve performans programına göre hazırlanan belediye bütçesinin, belediyenin mali yıl ve izleyen iki yıl içindeki gelir ve gi- der tahminlerini göstereceği, bütçeye ayrıntılı harcama programları ile finansman programları ekleneceği, 62. maddesinde; bütçe tasarısı belediye başkanı tarafından hazırlanarak, Eylül ayının birinci günün- den önce encümene sunulacağı ve İçişleri Bakanlığı’na gönderileceği, İçişleri Bakanlığı’nın belediye bütçe tahminlerini konsolide edeceği ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere Maliye Bakanlığı’na gönde- receği, belediye encümenin bütçe tasarısını inceleyerek görüşüyle bir- likte Kasım ayının birinci gününden önce belediye meclisine sunacağı, belediye meclisinin, bütçe tasarısını yılbaşından önce aynen veya de- ğiştirerek kabul edeceği, belediye meclisindeki bütçe görüşmeleri sıra- sında bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı veya gelir azaltıcı değişiklikler yapılamayacağı, belediye bütçesinin mali yıl başından itibaren yürürlüğe gireceği ifade edilmiştir. Bütçe konusunda 5393 sayılı kanunda öngörülen yenilikler çoğun- lukla olumlu olmakla birlikte, yapılan düzenlemelerde bir takım eksik- liklerin olduğu gözlemlemektedir. Her şeyden önce belediye meclisin- de bütçe tasarısının etkin bir şekilde görüşülebilmesi için söz konusu tasarının madde madde, gelir ve gider cetvellerini program-bölüm bi- 59 Kanunun 123. maddesinde bir hafta içerisinde onanmayan bütçenin “katileşmiş addolunacağı” (= kesinlik kazanacağı) ifade edilmektedir. Kanımızca “katileşmiş addolunacağı” ibaresi hatalıdır. Çünkü, vesayet makamı olan en büyük mülki ami- rin onayı sadece bütçenin yürürlüğe girmesi bakımından etkilidir. Söz konusu amir onaylamadan önce de bütçe zaten kesinlik kazanmıştı. makaleler Hasan DURSUN 411TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 çiminde görüşülmesi gerekir. Yine saptanan bir takım nesnel ölçütler doğrultusunda ölçütlere aykırı düşen bütçe tasarısının merkezi idare makamları tarafından tekrar meclise iade edilmesi ya da idari yargı yoluna başvurulması esası getirilmesi gerekirken bu yola gidilmeme- si büyük bir eksiklik olarak görülmektedir. Ayrıca, etkin bir denetim ve bilgilendirme sağlamak amacıyla belediye meclislerince onaylanan kesin hesapların Sayıştay’a ve İçişleri Bakanlığı’na gönderilmesi gere- kirken bu usulün öngörülmemesi yerinde olamamıştır. 60 Bu konuyu kapatmadan önce bir hususu vurgulamak yerinde ola- caktır. 5393 sayılı kanunun bütçeyle ilgili İkinci Bölümünde, 1580 sa- yılı kanunda olmayan ilginç bir hükme yer verilmektedir. Kanunun 67. maddesinde, maddede sayılan bir kısım hizmetlerin belediyede belediye meclisinin, belediyeye bağlı kuruluşlarda yetkili organın ka- rarıyla süresi ilk mahalli idareler genel seçimlerini izleyen altıncı ayın sonunu geçmemek üzere ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebile- ceği ifade edilmektedir. Bu hüküm son derece isabetsizdir. Her şeyden önce bu hükmün bütçeyle bir ilgisi olmadığından buraya konulması sistematik bir hata niteliği taşımaktadır. Öte yandan maddede sayılan görevlerin ezici çoğunluğu 61 belediyelerin yürütmesi gereken asli ve sürekli görevler olduğundan söz konusu görevlerin üçüncü şahıslara gördürülmesi Anayasa’nın 128. maddesinin 1. fıkrasına aykırıdır. Ay- rıca, bu durum, belediyelerin yürütmesi gereken kamu hizmetlerinin yok olmasına da yol açabileceği unutulmamalıdır. V. BELEDİYENİN ÖRGÜT VE PERSONELİ Belediyelerin örgüt ve personeli 5393 sayılı kanunda 1580 sayılı kanundan farklı ve ayrıntılı hükümlere tabi tutulmuştur. 1580 sayılı kanunun 88. maddesinde; belediye başkanı ve belediye başkan yar- dımcılarından sonra belediyelerin birimleri ve başındaki amirler; yazı işleri müdürü veya başkatip; hesap işleri müdürü veya muhasebeci; sağlık işleri müdürü, baştabip veya tabip; veteriner müdürü, baş vete- riner veya veteriner; fen işleri müdürü, baş mühendis veya mühendis; 60 Fazla bilgi için bkz., TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 144, 145. 61 Park, bahçe, sera, refüj, kaldırım ve havuz bakım ve tamiri, baraj, temizlik ve gü- venlik hizmetleri, arıtma ve katı atık tesislerine ilişkin hizmetler, alt yapı ve asfalt yapım ve onarımı, sağlıkla ilgili destek hizmetleri, sayaç okuma ve sayaç sökme- takma işleri vb. Hasan DURSUN makaleler 412TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 teftiş kurulu müdürü, başmüfettiş veya müfettiş olarak ifade edilmiş- tir. Ayrıca, bu maddede, her bir belediyede, lüzumu halinde, zat ve hukuk işleri müdürleri veya müşavir avukatın bulunacağı, bunların emri altında ise gereği kadar yazı ve hesap, fen, sağlık, idare, belediye zabıtası ve itfaiye memurları ile hizmetli ve işçi bulunacağı, bunların sayı, maaş ve kadrolarının bütçe ile saptanacağı belirtilmiştir. Kanu- nun 96. maddesinde ise, belediye personelinin ayrıksı durumlar dı- şında belediye başkanınca atanacağı ancak yapılan atamanın belediye meclisinin ilk oturumunda onun onayına sunulmasının gerekli olduğu ifade edilmiştir. 1580 sayılı kanun döneminin 45 yıllık dilimi boyunca -1930-1975 arasında- özellikle belediye çalışanlarının memur olarak sayılıp sa- yılmayacağı konusu tam olarak çözüme kavuşturulamadığından be- lediyelerde uygulanan personel sistemi üzerinde büyük bir karmaşa yaşanmıştır. Bununla birlikte 26.11. 1975 gün ve 7/1986 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla sürekli ve geçici işçiler dışında kalan belediye perso- nelinin Devlet Memurları Kanunu’na göre istihdam edileceği belirti- lerek sonul çözüme ulaşılmıştır. 62 Dikkat edileceği üzere söz konusu kararla; belediye görevlileri devlet memuru sayılmamış, sadece özlük hakları ve istihdam koşulları bakımından devlet memurları ile eş bir statüye tabi tutulmuştur. 5393 sayılı kanunun 48. maddesinde; belediye örgütünün; norm kadroya uygun olarak yazı işleri, mali hizmetler, fen işleri ve zabıta birimlerinden oluşacağı, belediye meclis kararıyla da; beldenin nüfu- su, fiziki ve coğrafi yapısı, ekonomik, sosyal ve kültürel özellikleri ile gelişme potansiyelleri dikkate alınarak norm kadro ilke ve standartla- rına uygun olarak sağlık, itfaiye, imar, insan kaynakları, hukuk işleri ve ihtiyaca göre diğer birimlerin oluşturulabileceği, kaldırılabileceği veya değiştirilebileceği ifade edilmiştir. Kanunun 49. maddesinde; norm kadro ilke ve standartlarının İçişleri Bakanlığı ve Devlet Perso- nel Başkanlığı tarafından ortak olarak belirleneceği, belediye ve bağlı kuruluşlarının norm kadrolarının söz konusu ilke ve standartlar çerçe- vesinde belediye meclis kararıyla belirleneceği, belediye personelinin belediye başkanı tarafından atanacağı, birim müdürlüğü ve üst yö- netici kadrolara yapılan atamaların ilk toplantıda belediye meclisinin bilgisine sunulacağı, Ayrıca norm kadroya uygun olarak çevre, sağlık, 62 Erençin, a. g. m., s. 163. makaleler Hasan DURSUN 413TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, planlama, araştırma ve geliştirme alanlarında avukat, mimar, mühendis, şehir ve bölge plancısı, çözüm- leyici ve programcı, doktor, uzman doktor, ebe, teknik personel yıllık sözleşme ile istihdam edilebileceği, avukat, mimar, inşaat veya hari- ta mühendisi ve veteriner kadrosu bulunmaması veya işlerinin azlığı nedeniyle bu unvanlarda kadrolu personel istihdamına gereksinim duyulmayan belediyelerde kısmi zamanlı olarak sözleşme ile perso- nel çalıştırılabileceği, kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurların, belediye başkanının talebi, kendilerinin ve kurumlarının muvafakatıyla belediyelerin birim müdürü ve üstü yönetici kadrola- rında geçici olarak görevlendirilebileceği ifade edilmiştir. 5393 sayılı kanunun 49. maddesinde belediye personelinin statüsü hakkında açık bir hüküm bulunmasa da, sözleşme yoluyla da personel çalıştırılabile- ceği belirtildiğinden sözleşme dışında kadrolu olarak çalışan persone- lin esas itibariyle 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi olduğu sonucu çıkmaktadır. 5393 sayılı kanunla belediyelerin örgüt yapısı ve personeli hakkın- da yapılan düzenlemelerin son derece isabetsiz olduğunu ve Anayasa- ya aykırı düştüğünü belirtmek gerekir. 5393 sayılı kanunun belediye teşkilatı başlıklı 48. maddesinde; belediye meclisinin kararıyla bele- diyede ihtiyaca göre diğer birimlerin kurulabileceği, kaldırılabileceği veya birleştirilebileceği ifade edilmektedir. Bu hükmün Anayasa’nın 123. maddesinin 1. fıkrasına aykırı düştüğünü belirtmek gerekir. Anayasa’nın 123. maddesinin 1. fıkrasında; İdarenin kuruluş ve gö- revleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği belirtilmekte- dir. Belediye de İdare kavramı içerisine girdiğinden belediyenin örgüt yapısının kanunda açık bir şekilde düzenlenmemesi, Anayasa’nın söz konu hükmüne aykırıdır. Gerçi, belediyenin ihtiyaca göre birimlerini kurması, kaldırması ve birleştirmesi Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına uygun düş- mektedir. Gerçekten de, söz konusu şartın yerel makamların görevleri için gereken uygun idari örgütlenme ve kaynaklar başlıklı 6. madde- sinin 1. fıkrasında; kanunla düzenlenmiş genel hükümlere halel getir- memek koşuluyla, yerel makamların kendi iç idari örgütlenmelerini, bunları yerel gereksinimlerle uyumlu kılmak ve etkin idare sağlamak amacıyla kendilerinin kararlaştırabileceği hükmüne yer verilmiştir. Ancak bu hükme, Türk Hükümeti çekince koymuş olduğundan bu hükmün hukukumuz bakımından bir bağlayıcılığı bulunmamaktadır. Hasan DURSUN makaleler 414TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Yine, 5393 sayılı kanunla belediyelerin personeli hakkında yapılan düzenlemelerin de son derece isabetsiz olduğunu ve Anayasaya aykırı olduğunu vurgulamak gerekir. Her şeyden önce belediyelerde bir kı- sım personelin yıllık sözleşme ile istihdam edileceğinin belirtilmesi ka- nımızca Anayasa’nın 128. maddesinin 1. fıkrasına aykırıdır. Gerçekten de, Anayasa’nın 128. maddesinin 1. fıkrasında; Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görü- leceği ifade edilmesine rağmen, 5393 sayılı kanunun 49. maddesinde, kanımızca, belediyelerin yürütmekle zorunlu olduğu asli ve sürekli görevler niteliğinde olan kimi görevlerin 63 yıllık sözleşme ile istihdam edilecek personel tarafından yerine getirileceği belirtilmektedir. Yerel yönetim kuruluşları, bu arada belediyeler, devlet kavramının içerisi- ne girdiğinden Anayasa’nın bu hükmü karşısında belediyelerin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetle- rinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin yıllık sözleşmeli personel tarafından yerine getirilebilmesi olanaklı değildir. 5393 sayılı kanunun 49. maddesi aynı zamanda Anayasa’nın 128. maddesinin 2. fıkrasına da aykırıdır. Anayasa’nın 128. maddesinin 2. fıkrasında; memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atan- maları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenek- leri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği ifade edilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin istikrar kazanmış bulunan içtihatlarında da 64 sözleşmeli personel diğer kamu görevlileri kapsamında değerlendirile- rek her türlü özlük haklarının yasada düzenlenmesi koşulu aranmak- tadır. Bu çerçevede, belediyelerde çalıştırılacak sözleşmeli personeli diğer kamu görevlileri olarak kabul etsek bile bu personelin yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin 5393 sayılı kanunla açık bir şekilde düzenlenmesi gerekir. 5393 sayılı kanunun 49. maddesinde yıllık sözleşme ile çalıştırılacak personelin sadece ücretinin düzenlenmesi, yetkileri, hakları ve yükümlülükleri ve diğer özlük işlerinin düzenlenmemesi, Anayasa’nın 128. maddesinin 2. fıkrasına açıkça aykırıdır. 63 Çevre, sağlık, veterinerlik ,teknik, ekonomi, bilişim, planlama vb. 64 Örneğin, Anayasa Mahkemesi’nin, 10.11.2005 tarih ve 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu hakkında vermiş olduğu 19.12.2005 tarih ve E. 2005/143, K. 2005/99 sayılı Kararı, (21.2.2006 tarih ve 26087 sayılı Resmi Gazete). makaleler Hasan DURSUN 415TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 5393 sayılı kanunun belediyenin örgüt yapısı ve personeli hakkın- da koyduğu kuralların aynı zamanda kamu yönetimi ilkelerine de ay- kırı olduğunu ifade etmek gerekir. Yukarıda da belirtildiği üzere 5393 sayılı kanunla, büyükşehir modeli dışında, belediyeler; şehir belediye- si, kasaba belediyesi ve belde belediyesi şeklinde bir ayrıma tabi tutul- madığından ne tür hükümler öngörülse öngörülsün belediyelerin ör- güt ve personel sorunlarını etkin bir şekilde çözüme kavuşturabilmek olanaklı değildir. Çünkü 5393 sayılı kanun; 5000 nüfuslu bir belediye ile 500.000 nüfusluk bir belediye arasında kural olarak görev ve yetki- ler bakımından bir fark görmediğinden, kanunla öngörülen belediye örgüt yapısı ve personeli hakkındaki kurallar; büyük nüfuslu beledi- yeler için yeterli olsa bile küçük nüfuslu belediyeler açısından kaynak savurganlığına yol açacak; küçük nüfuslu belediyeler açısından yeterli ise bu sefer de büyük nüfuslu belediyeler açısından yetersiz olacaktır. Esasen sadece belediyelerde değil, tüm yerel yönetimlerde personel sorunları büyük boyutlara ulaştığından yerel yönetimlere özgü ayrı bir personel kanunu çıkartılmadan sorunun üstesinden gelebilmek olanaklı gözükmemektedir. VI. BELEDİYENİN DENETİMİ ve GÖZETİMİ Belediyelerin denetimi; 5393 sayılı kanunda, 1580 sayılı kanundan oldukça farklı olarak düzenlenmiştir. 1580 sayılı kanun döneminde be- lediyelerin kararları, işlem ve eylemleri ile organları ve görevlileri üze- rinde yoğun bir denetim ve gözetim bulunurken, 65 5393 sayılı kanunla belediyeler üzerindeki denetim ve gözetim azaltılmıştır. Gerçekten de, 5393 sayılı kanunun 55. maddesinde belediyelerde iç ve dış dene- timin yapılacağı, denetimin iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, mali ve performans denetimini kapsayacağı, iç ve dış denetimin 5018 sayı- lı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre yapılacağı, ayrıca belediyenin mali işlemleri dışında kalan idari işlemlerinin de hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafın- dan denetleneceği, belediyelere bağlı kuruluş ve işletmelerin de bu esaslara göre denetleneceği ifade edilmiş, 57. maddesinde ise belediye hizmetlerinin ciddi bir biçimde aksatıldığının ve bu durumun halkın sağlık, huzur ve esenliğini hayati derecede olumsuz etkilediğinin İçiş- leri Bakanlığı’nın talebi üzerine yetkili sulh hukuk hakimi tarafından 65 Konu hakkında fazla bilgi için bkz., Keleş, a. g. e., s. 353-358. Hasan DURSUN makaleler 416TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 belirlenmesi durumunda İçişleri Bakanı’nın, hizmetlerde meydana ge- len aksamanın giderilmesini hizmetin özelliğine göre makul bir süre vererek belediye başkanından isteyeceği, aksama giderilmezse söz konusu hizmetin yerine getirilmesini o ilin valisinden isteyeceği, bu durumda valinin aksaklığı öncelikle belediyenin araç, gereç, personel ve diğer kaynaklarıyla gidereceği, bunun olanaklı olmaması hâlinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarının olanaklarını da kullanabileceği, İçişleri Bakanlığı’nın talebi üzerine sulh hukuk hakimi tarafından alı- nan karara karşı ilgili belediyece asliye hukuk mahkemesine itiraz edi- lebileceği ifade edilmiştir. 1580 sayılı kanun döneminde belediyeler üzerindeki denetim ve gözetim kanımızca ağır bir vesayet yetkisi niteliğinde olduğundan 5393 sayılı kanunla hafifletilmesi yerinde olmuştur. Ancak 5393 sayı- lı kanunda öngörülen denetim ve gözetim düzeneğinin de bir takım sorunlara yol açabileceğini belirtmek gerekir. Her şeyden önce 1580 sayılı kanunda bulunmayan ve 5393 sayılı kanunla öngörülen beledi- yenin iç denetiminin etkin bir şekilde işletilebilmesi olanaklı değildir. Gerçekten de 5393 sayılı kanunun 55. maddesinin iç denetim konusun- da yollama yaptığı 10.12.2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yöneti- mi ve Kontrol Kanunu’nun 63 ila 67. maddeleri arasında düzenlenen iç denetim, iç denetçiler tarafından yerine getirilmektedir. 5018 sayılı kanunun 63 ila 67. maddelerinin incelenmesi sonucu, iç denetçinin, soruşturma yetkisinin olmadığı ve iç denetçinin hazırlamış olduğu raporun değerlendirilmek üzere belediye başkanına sunulacağı anla- şılmaktadır. Bu durum her şeyden önce iç denetçinin bağımsızlığını zedeleyici niteliktedir. Yeterli ölçüde bağımsız olmayan bir iç denet- çinin belediye işlerini hukuka uygunluk, mali ve performans açıların- dan etkin bir şekilde denetlemesi çok az olasılıkla rastlanabilecek bir durum oluşturacaktır. Öte yandan, 5393 sayılı kanunun 57. maddesinde ifade edilen bele- diye hizmetlerinin ciddi bir biçimde aksatıldığının ve bu durum halkın sağlık, huzur ve esenliğini hayati derecede olumsuz etkilediğinin İçiş- leri Bakanlığı’nın talebi üzerine yetkili sulh hukuk hakimi tarafından belirleneceğini ifade eden hükmün kolay kolay uygulama yetisinin olduğu söylenemez. Nesnel ölçütleri bulunmadığı için yerel yönetim uzmanlarının bile belediye hizmetlerinin ciddi bir şekilde aksatıldığını ve bu durumun bir takım olumsuz etkilere yol açtığını saptayabilme- si oldukça güç olmasına rağmen söz konusu durumun saptanmasını makaleler Hasan DURSUN 417TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 sulh hukuk hakiminden beklemek gerçekçi değildir. Çünkü uzmanlık alanına girmediği için sulh hukuk hakiminin, belediye hizmetlerinin ne şekilde yürütülmesi gerektiğini dolayısıyla hangi durumlarda bele- diye hizmetlerinin ciddi bir şekilde aksatılabildiğini bilebilmesi kolay değildir. VII. MAHALLE BİRİMİ Belediye semtlerindeki değişik yerleşim birimlerinin adı olan ve muhtar ile ihtiyar heyeti tarafından yönetilen mahallelerin kuruluşu 5393 sayılı kanunda, 1580 sayılı kanundan farklı olarak düzenlenmiş- tir. 1580 sayılı kanunun 8. maddesine göre, belediye meclisinin ve ye- rine göre il ya da ilçe idare kurulunun kararı ve valinin onayı ile ma- hallelerin kurulması, birleştirilmesi, ad ve sınırları belirlenirken; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 9. maddesinde il ya da ilçe idare kurulu- nun karar vermesi koşulu kaldırılıp yerine kaymakamın görüşü ikame edilerek, mahallelerin; belediye meclisinin kararı ve kaymakamın gö- rüşü üzerine valinin onayı ile kurulacağı, birleştirileceği, kaldırılacağı, ismi ve sınırlarının belirleneceği ifade edilmiştir. 1580 sayılı kanundan farklı olarak 5393 sayılı kanunla mahallelere bir takım görevler de verilmiştir. 5393 sayılı kanunun 9. maddesinde; muhtarın, mahalle sakinlerinin gönüllü katılımıyla ortak gereksinim- leri belirlemek, mahallenin yaşam kalitesini geliştirmek, belediye ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilişkilerini yürütmek, mahalle ile ilgili konularda görüş bildirmek, diğer kurumlarla işbirliği yapmak ve kanunlarla verilen diğer görevleri yapmakla yükümlü olduğu ifade edilmiştir. Yine, 1580 sayılı kanundan farklı olarak 5393 sayılı kanunda be- lediyelerin mahallelere bir takım yardımlar da sağlayacağı belirtilmiş- tir. Söz konusu 9. maddede; belediyenin, mahallenin ve muhtarlığın gereksinimlerinin karşılanması ve sorunlarının çözümü için bütçe olanakları ölçüsünde gerekli ayni yardım ve desteği sağlayacağı, ka- rarlarında mahallelinin ortak isteklerini göz önünde bulunduracağı ve hizmetlerin mahallenin gereksinimlerine uygun biçimde yürütülmesi- ni sağlamaya çalışacağı ifade edilmiştir. Bu hükümler dışında, mahalle örgütü hakkında 5393 sayılı kanun- da değişik düzenlemeler öngörülmemiştir. Daha somut bir deyişle; Hasan DURSUN makaleler 418TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 1580 sayılı kanun döneminde olduğu gibi mahallerin; tüzel kişiliği bu- lunmayacak; organları seçimle işbaşına gelse de mahalle muhtarlığı ve ihtiyar heyeti üyeliği seçimlerinde siyasi partiler aday gösteremeyecek; Nüfus Hizmetleri Kanunu, Askerlik Kanunu, Hukuk Usulü Muhake- meleri Kanunu, Ceza Muhakemesi Kanunu’na göre görevleri buluna- cak ve ayrıca diğer merkezi idare görevlerine sahip bulunarak beledi- yelerden ziyade merkezi idarenin görevlerini yerine getiren kuruluş- lar olma konumunu sürdürecek, muhtar ve ihtiyar heyeti üyelerinin görevlerine il ya da ilçe idare kurullarınca son verilebilecek; muhtar, iş sahiplerinden harç almaya devam ederek giderlerini bu harçlardan karşılayacak ve merkezi idareden maaş almaya devam edecektir. 66 Mahalle konusunda 5393 sayılı kanunda öngörülen oldukça küçük çaplı yenilikler olumlu olmakla birlikte yeterli değildir. Belediye irti- bat görevi olarak hizmet yapması gereken mahallelerin bu niteliğinin 5393 sayılı kanunda vurgulanmaması büyük bir eksiklik olarak göze çarpmaktadır. Diğer yandan, belediye sadece merkezi idareye yardım- cı olmakla kalmamalı, belki bundan daha fazla olarak bağlı bulunduğu belediyeye yardımcı olmalıdır. Bu hususun 5393 sayılı kanundan be- lirtilmemesi yerinde olmamıştır. Mahallelerde halk katılımını özendir- mek ve kolaylaştırmak amacıyla belirli konularda komitelerin kurul- ması ve bunların çalışmaları mahalle yönetimleri aracılığıyla belediye tarafından desteklenmesi gerekirken 5393 sayılı kanunda bu hususun düzenlenmemesi eksiklik oluşturmuştur. 67 Mahalle konusunu kapatmadan önce bir hususa vurgu yapmak yerinde olacaktır. Kent ortamında belediyeler ile hemşehriler arasın- daki ilişkilere sağlıklı nitelik kazandırmak, halk katılımını kolaylaş- tırmak ve küçük boyutlu hizmetlerin yürütülmesinde etkili olmak açılarından önemli rol üstlenebilecek ve büyük kentlerde can ve mal güvenliğinin sağlanmasında temel işlev olarak ikamet ve nüfus dene- tim hizmetlerini etkinlikle yürütebilecek bir rol oynaması olanaklı olan mahalle birimi marjinal işlev boyutunda kalmış, bu durum ise önemli bir çok sorunun üstesinden gelinmesini önlemiştir. 68 5393 sayılı kanun- da mahalle hakkında etkin düzenleme yapılmadığı için mahallelerin marjinal işlev durumu, kanımızca, söz konusu kanundan sonra da sür- meye devam edecektir. 66 Konu hakkında ayrıntılı bilgi için bkz., Günday, İdare Hukuku, s. 438, 439. 67 Bkz., TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 59, 60, 225. 68 İbid, s. 59. makaleler Hasan DURSUN 419TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Mahalleleri marjinal işlev boyutundan kurtarabilmek için her şey- den önce mahallenin kurulması, 69 adlandırılması, kaldırılması, muhtar ve mahalle yönetim kurulunun 70 seçilme esasları ile görev, yetki, hak ve sorumlulukları, merkezi idare ve belediyeyle ilgili yardımcı görev- leri ile kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilişkileri özel yasasında düzen- lenmeli, mahalle birimi olarak da; sınırları içindeki belediye alanını tam olarak sahiplenmeli, bu alanda küçük müdahalelerle giderilecek hizmet aksamaları için eleman, araç ve gereçlerle donatılmalı ve ma- halle için kültür, eğitim ve sosyal etkinlik merkezi olarak işlev yapma- lıdır. 71 SONUÇ Ağır bir yönetsel ve mali kriz içerisinde bulunan ve halk katılı- mının yetersiz olduğu belediyelerin sorunlarını çözmek için çıkartı- lan 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun öngördüğü hükümler belediye sorunlarına köklü bir çözüm getirmemekte, kısmi ve yapay bir takım düzenlemeler öngörmektedir. Ayrıca, 5393 sayılı kanunun bir çok hü- kümleri, bu çalışmada da görüldüğü üzere Anayasaya aykırı hüküm- ler taşımakta ve kamu yönetimi ilkelerine de uygun düşmemektedir. Bünyesinde bir çok olumsuz hükümler barındıran 5393 sayılı Belediye Kanununun, şu anda TBMM’de bulunan Kamu Yönetiminin Temel İl- keleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkındaki Kanun Tasarısı ile bir- likte çıkartılmaması ise 5393 sayılı kanunun olumsuzluklarını daha da artırmaktadır. Çünkü belediyeler de kamu yönetiminin bir parçasını oluşturduğundan 5393 sayılı Belediyeler Kanunu ile kamu yönetimi- ni yeniden düzenlemeyi amaç edinen Kamu Yönetimi Temel Kanu- nu Tasarısı arasında ayrılmaz bir bağ bulunmaktadır. Nitekim Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı’nın Geçici 1. maddesinde taşra ör- gütü kaldırılan bakanlık ile kamu kurum ve kuruluşlarının; personel ile ödenek, araç ve gereçlerinin belediye sınırları içinde belediyelere, belediye sınırları dışında ise il özel idarelerine devri öngörülmektedir. Merkezi idare kuruluşlarından yerel yönetimlere personel ile ödenek, araç ve gereçlerin devri gerçekleştirilmediği müddetçe, 5393 sayılı ka- nunda merkezi idare tarafından yürütülmekte olan bir kısım hizmetle- 69 Belediye türlerine göre farklı nüfus ölçütü temel alınmak suretiyle. 70 Mevcut durumdaki ihtiyar heyeti yerine. 71 TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 59, 60, 225. Hasan DURSUN makaleler 420TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 rin belediyelere devri öngörülerek belediyelerin görev ve yetkileri ne kadar artırılırsa artırılsın, belediyelerin, etkin bir şekilde görevlerini yerine getirebilmesi ve yetkilerini kullanabilmesi olanaklı değildir. Esasen 5393 sayılı Belediye Kanunu’na en yeni en çağcıl hükümler konulsa bile belediyelerin ağır mali, personel, yasal ve kamu yönetimi sorunlarının çözüme kavuşturulması olanaklı değildir. Belediyelerin sorunlarını etkin bir şekilde çözümleyebilmek için genel kamu yöneti- mi ile bağ kurulması yanında; yerel yönetimler ve bu arada belediye- lerle ilgili uluslararası sözleşmeleri çekincesiz bir şekilde kabul etmek ve sözleşme hükümlerini başta Anayasa olmak üzere yasal metinlere yansıtmak gerekir. Bundan başka, belediyelerin sorunları, içerisinde yer aldığı yerel yönetimlerin sorunlarından ayrı düşünülemeyeceğin- den yerel yönetim birimlerinde yeni bir yapıya gidilmeden ve yerel yönetimler bütüncül bir açıdan kavranılarak belediyelerle ilgili yasal düzenlemeler, yerel yönetimlerle ilgili yasal düzenlemelerin içerisine yerleştirmeden ayrı belediye kanunlarıyla belediyelerin sorunlarının çözüme kavuşturulacağını beklemek tam bir hayal olacaktır. Yerel yönetimlerin ve bu arada belediyelerin yönetsel, mali ve personel sorunlarının çözümü açısından önemli bir kilometre taşı oluşturan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, 8.5.1991 tarih ve 3723 sayılı kanunla onaylanması uygun bulunmuştur. 72 Onaylanması 3723 sayılı kanun ile uygun bulunan Şart, 1992 yılında 92/3398 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’yla yürürlüğe konulmuştur. 73 Yerel özerklik açısından yaşamsal bir önem taşıyan Şart, Türkiye tarafından kabul edilirken çok önemli hükümlerine, kanımızca isabetsiz bir şekilde, çe- kinceler konulmuştur. Keleş’in de belirttiği üzere Türkiye’nin Şarta koymuş olduğu çekinceler; o konularda, Şartın kurallarıyla kendisini bağlamaktan kaçınması anlamına gelmektedir. 74 Hatta, aşağıda anla- tılacağı üzere Şartın çok önemli hükümlerine çekince konulduğu için konulan bu çekinceler, kanımızca, Türkiye’nin Şarta hiç bir zaman ger- çek anlamda uyamayacağı anlamını taşımaktadır. Türkiye’nin Şarta koymuş olduğu çekincelerden üçü, yerel yöne- timlerin mali kaynaklarını ilgilendiren 9. madde üzerindedir. Şartın yerel yönetimlerin gelir kaynaklarının, hizmet harcamalarındaki ger- 72 Bkz., 21.5.1991 tarih ve 20887 sayılı Resmi Gazete. 73 Bkz., 3.10.1992 tarih ve 21364 sayılı Resmi Gazete. 74 Bkz., Keleş, a. g. e., s. 53. makaleler Hasan DURSUN 421TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 çek artışları izlemesi gereğiyle ilgili bu maddenin 4. fıkrasına, yerel yönetimlere devletçe dağıtılacak kaynakların özgülenmesinde yerel yönetimlere danışma gereğiyle ilgili 6. fıkrasına ve devlet yardımları- nın özel amaçlı yardım olmamasının yanı sıra yerel yönetimleri denet- leme ve özgürlüğünü kısıtlama aracı olarak kullanılmamasına ilişkin 7. fıkrasına çekince konulmuştur. Türkiye’nin koymuş olduğu bu çekinceler sadece yukarıda bahse- dilen 9. maddeyle de sınırlı değildir. Gerçekten de, Şartın; yerel yöne- timlerin iç örgüt yapılarının kendilerince özgür bir şekilde saptanaca- ğına ilişkin 6. maddesinin 1. fıkrasına, yerel yönetimlerin kendilerini ilgilendiren konulardaki planlama ve karar alma süreçleri içerisinde kendileriyle danışılması hakkındaki 4. maddesinin 6. fıkrasına, seçim- le göreve gelen yöneticilerin görevleriyle bağdaşmayan işlerin neler olduğunun yasayla veya temel hukuki ilkelerle belirlenmesi hakkın- daki 7. maddesinin 3. fıkrasına, yerel yönetimler üzerindeki idari de- netimin ancak denetlemekle korunması istenen yararların önemiyle orantılı olarak sınırlandırılması gerektiğine ilişkin 8. maddesinin 3. fıkrasına, yerel yönetimlerin birliklere üye olması, uluslararası yerel yönetim birliklerine katılma ve başka devletlerin yerel yönetimleriyle işbirliği yapabilmesi haklarını güvence altına alan 10. maddesinin 1 ve 2. fıkralarına ve yerel yönetimlerin; kendi yetkilerinin serbestçe kulla- nılması ile yerel özerklik ilkelerine saygı gösterilmesi amacıyla yargı yerlerine başvurmasıyla ilgili 11. maddesine de çekince konulmuştur. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı sadece Avrupa açı- sından önem taşımamaktadır. Gerçekten de söz konusu şartta yer alan ilkelerin hemen tümü Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği’nin (IULA’nın) 23-26 Eylül 1985 tarihinde Rio de Janerio’da toplanan 27. Dünya Kongresi’nde benimsenmiş olan Dünya Özerk Yerel Yönetim- ler Bildirgesi’nde de aynen yer almıştır. Bu kadar önemi büyük olan Şartta öngörülen ilkelere tümüyle uyulmadan bir ülkede yerel yöne- timlerin özerkliğinden bahsetmek Keleş’in isabetli olarak belirttiği üzere olanaksızdır 75 . Bu açıdan Türkiye’nin Şarta koyduğu çekinceleri tümüyle kaldırarak Şartı kayıtsız ve koşulsuz olarak kabul etmesi son derece isabetli olacaktır. Yerel yönetimler ve bu arada belediyeler için önem taşıyan bir di- ğer sözleşme de Avrupa Yerel Topluluklar veya Yönetimler Arasında 75 Keleş, a. g. e., s. 54. Hasan DURSUN makaleler 422TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Sınırötesi İşbirliği Çerçeve Sözleşmesi’dir. Gerçekten de, Avrupa Kon- seyi çerçevesinde 21 Mayıs 1980 tarihinde Madrid’de imzaya açılan ve Türkiye tarafından 4 Şubat 1998 tarihinde Strazburg’da imzalanan “Avrupa Yerel Topluluklar veya Yönetimler Arasında Sınırötesi İşbirliği Çerçeve Sözleşmesi”, “İşbu Sözleşme, Türkiye’nin diplomatik ilişkisi bulu- nan ülkelerin yerel yönetimleri ile kurulacak işbirliği bakımından ve sadece Türkiye’deki özel idareler, belediyeler, köyler ve bu amaçla kurulmuş mahalli idare birliklerinde geçerli olmak kaydıyla hüküm ifade edecektir” şeklinde bir bildirimde bulunulmak suretiyle 1.2.2000 tarih ve 4517 sayılı kanunla onaylanması uygun bulunmuş, 76 daha sonra ise söz konusu sözleşme, 2004/324 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’yla onaylanmıştır. 77 Madrid Sözleşmesi olarak da anılan bu sözleşmenin yerel yöne- timler ve birlikler arasındaki sınır ötesi işbirliğine büyük önem veril- mektedir. Nitekim Sözleşme’nin 1. maddesinde; sözleşmeye taraf olan devletlerin kendi yetki alanları içindeki yerel topluluk veya yönetim- ler ile diğer sözleşmeye taraf devletlerin yetki alanı içindeki yerel top- luluk veya yönetimler arasındaki işbirliğini kolaylaştırmayı ve teşvik etmeyi taahhüt edecekleri, tarafların bu amaç için gerek duyulabile- cek anlaşmalar ve düzenlemelerin, tarafların her birinin farklı anaya- sal hükümleri de göz önünde tutularak aktedilmesinin teşvikine çaba gösterecekleri ifade edilmiştir. Yerel yönetimlerin ve bu arada belediyelerin sorunlarını etkin bir şekilde çözebilmek açısından atılması gereken ilk adım; Avrupa Ye- rel Yönetimler Özerklik Şartına konulan çekincelerin kaldırılarak söz konusu şart doğrultusunda ve Madrid Sözleşmesi hükümlerine uy- gun yeni bir Yerel Yönetim Birlikleri ve Yerel Yönetimler veya Yerel Yönetim Birlikleri Arasında Sınırötesi İşbirliği Hakkında Kanun’un çıkartılmasıdır. Şarta ve Madrid Sözleşmesine uygun kanun çıkartıla- bilmesi için ise Anayasa’nın 127. maddesinin son fıkrasında; yerel yö- netimlerin kendi aralarında ancak Bakanlar Kurulunun izniyle birlik kuracaklarını ifade eden hükmün, 5393 sayılı Belediye Kanununun 74. maddesinin 3. fıkrasında; belediyelerin, İçişleri Bakanlığı’nın izniyle yurtdışındaki belediyeler ve mahalli idareler birlikleriyle karşılıklı iş- birliği yapabileceği ve kardeş kent ilişkileri kurabileceklerini belirten hükmün ve Anayasa’nın 127. maddesinin son fıkrasının gereği olarak 76 Bkz., 6.2.2000 tarih ve 23956 sayılı Resmi Gazete. 77 Bkz., 10.5.2000 tarih ve 24045 sayılı Mükerrer Resmi Gazete. makaleler Hasan DURSUN 423TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 birlik kurulmasını Bakanlar Kurulu’nun iznine tabi tutan 26.5.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nun kaldırılması gerekir. Öte yandan, yerel yönetimler birimlerinde köklü değişiklikler öngörülmeden belediyelerin sorunlarının etkin bir şekilde çözüme kavuşturulabilmesi olanaklı değildir. İl özel idareleri kaldırılarak il- lerde valinin başkanlığında il yerel yönetimi, ilçelerde kaymakamın başkanlığında ilçe yerel yönetimi kurulmalı, bucak uygulamasına ise son verilmelidir. Yerleşim alanlarında ise “Belediye”, 78 “Büyükşehir Be- lediyesi” ve “Köy” şeklindeki mevcut örgütlenme yapısı sürdürülmeli, belediyelerde belirli bir nüfus büyüklüğüne ulaşılması koşuluyla tüzel kişiliği olmayan ve başında siyasi bir kişilik olan muhtarın yer aldığı semt birimi olarak “mahalleler” örgütlenerek belediye yönetiminde söz sahibi olmalıdır. 79 Yerel yönetimlerin ve bu arada belediyelerin sorunlarını etkin bir şekilde çözebilmek için alınması gereken son önlem; yerel yönetimler- le ilgili üç adet temel yasanın çıkartılmasıdır. Çıkartılması gereken ilk temel yasa “Yerel Yönetimler Kanunu” olmalıdır. Yerel yönetimlerin ku- ruluş, organlar, görev ve yetkiler, örgütlenme ve kaynaklar yönünden temel yasaları olan 4.3.2005 tarih ve 5203 sayılı İl Özel idaresi Kanunu, 442 sayılı Köy Kanunu ile belediyelere ilişkin 3.7.2005 tarih ve 5393 sa- yılı Belediye Kanunu ile 10.7.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Bele- diyesi Kanunu kaldırılmalı ve tüm yerel yönetim birimleri ile ilgili ola- rak tek bir Yerel Yönetimler Kanunu çıkartılmalıdır. Mevcut durumda yerel yönetimlere ilişkin bu temel 4 yasanın bulunması yüzünden ye- rel yönetim olgusuna bütüncül açıdan bakılamamakta; yerel yönetim birimleriyle ilgili ortak ve genel hükümler tam olarak saptanamamak- ta, aynı hükümler tekrar edilmekte ve yerel yönetim birimleri arasın- da görev, yetki ve organlar açısından yakın ilişki ve bağlantı olmasına rağmen söz konusu bağlantı ve ilişki sağlanamamaktadır. 80 Yine mevcut durumda yerel yönetimlere ilişkin bu temel dört yasa dışında da yerel yönetimlere görev ve yetki verildiğinden yerel yöne- timlerin görev ve yetkilerinin ne olduğu konusunda tam anlamıyla bir 78 Şehir belediyesi, kasaba belediyesi ve belde belediyesi olarak üç türlü öngörülmek koşuluyla. 79 Ayrıntılı bilgi için bkz., TÜSİAD, Yerel Yönetimler Sorunlar, Çözümler, s. 55-69. 80 Karş. TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 85, 86. Hasan DURSUN makaleler 424TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 karmaşa yaşanacaktır. Örneğin 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. maddesinde yerel ve ortak olması koşuluyla belediyelere imar yetki- si verilmektedir. 3194 sayılı İmar Kanunu’nda da belediyelere çeşitli imar yetkisi verilmektedir. Bu durumda, belediyelerin imar yetkisinin sadece 3194 sayılı İmar Kanunu’nda gösterilen yetkiler mi olduğu yok- sa yerel ve ortak olması koşuluyla belediyelerin 3194 sayılı kanunda gösterilmeyen başka imar yetkilerine mi sahip olacağı tam anlamıyla belirsiz olacağından bu alanda büyük karmaşa yaşanacaktır. Bu durumları önlemek için yerel yönetimlerin görev, yetki, organ- larına ve yönetimlerine ilişkin tüm hususlar tek bir temel yasada “Yerel Yönetimler Kanunu’nda” toplanmalıdır. Ayrı bir yasa ile düzenlenmesi gereken hususlarda ise (örneğin; imar, eğitim, çevre, sağlık gibi) Yerel Yönetimler Kanunu’ndan yollama yapılmak suretiyle ilişki kurulması yerinde olacaktır. 81 Yerel Yönetimler Kanunu dört kitaptan oluşmalı, 1. Kitapta; Yerel Yönetimlere İlişkin Ortak Hükümler, 2. Kitapta; İl, İlçe ve Köy Yerel Yönetimleri, 3. Kitapta; Büyükşehir Belediyeleri ve 4. Kitapta; belediyeler düzenlenmelidir. 82 Yerel yönetimlerin, görev, yetki ve organlarının seçimine ilişkin hususların tek bir yasada düzenlenmesinin ardından, yerel yönetimle- rin mali açıdan özerk bir hale getirilmesi için ayrı bir “Yerel Yönetimler Mali Denge ve Gelir Kanunu”nun çıkartılması gerekmektedir. Çıkartıl- ması gereken bu kanunda, merkezi idareden yerel yönetimlere aktartı- lacak payların yalnızca nüfus ölçütüne bağlanmayarak nüfus artış hızı, yerel yönetimlerin potansiyel gelir gücü, kalkınmada öncelikli yöre olma özelliği ve yaz ile kış nüfusuna göre büyük artış gösteren turistik yöreler olma özelliği gibi nesnel ölçütler ele alınarak merkezi yardım- ların nesnel kurallara bağlanması gerekmektedir. Ayrıca söz konusu kanunda yerel yönetimlerin mali yönden güçlendirilmesi amacıyla ye- rel yönetimlere vergi oranlarını saptama ve devlet vergilerine ekleme yapılması gibi hususların da düzenlenmesi gerekmektedir. 83 Yerel yönetimlerle ilgili olarak çıkartılması gereken son (ancak önem açısından son değil) temel yasa Yerel Yönetimler Personel Kanu- 81 Fazla bilgi için bkz., Kamu Yönetimi Araştırması (kaya), Yerel Yönetimler Araştır- ma Grubu Raporu, s. 162, 163. 82 Konu hakkında hazırlanmış olan Taslak için bkz., TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 119-243. 83 Fazla bilgi ve karşılaştırma için bkz., Kamu Yönetimi Araştırması (kaya), Genel Ra- por, s. 190 ve TÜSİAD, Yerel Yönetimler Sorunlar, Çözümler, s. 62 vd. makaleler Hasan DURSUN 425TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 nu olmalıdır. Türkiye’de yerel yönetimlerde çalışan personel, merkezi yönetimde çalışan personelin %10 ununu teşkil etmesine rağmen bu oran Federal Almanya’da %31, Japonya’da %75, ABD’de %60, Norveç ve İsveç’te %70 dolayındadır. Ayrıca, yerel yönetimlerde nitelikli ele- man çalıştırılmasında personel seçimi, işe alma, değerlendirme, terfi ettirme ve insan-gücü planlaması gibi konularda çağdaş insan gücü kaynağı yönetimi açısından uygulama yetersizliği görülmektedir. Di- ğer taraftan belediyelerde kişisel ve siyasi amaçlara yönelik olarak ih- tiyaç dışı personel istihdam etme uygulaması da oldukça yaygındır. Bunun yanı sıra yerel yönetimlerde çalışmanın mali açıdan çekici ol- maması, nitelikli elemanların yerel yönetimlerde istihdam edilmesini zorlaştırmaktadır. Ayrıca, önemli bir kolluk yetkisi yürüten belediye zabıtasının ne tür bir kolluk (adli, idari vb.) hizmeti yürüttüğünün be- lirli olmaması çeşitli sorunlara yol açmaktadır. Bu sorun, 5393 sayılı kanunda bile giderilememiştir. Tüm bu sakıncaları önlemek üzere Ye- rel Yönetimler Personel Kanunu’nun çıkartılmasında büyük yararlar görülmektedir. 84 KAYNAKÇA Akyılmaz, Bahtiyar, Yerel Yönetimlerin Seçilmiş Organlarının (Yargı Yolu İle) Organlık Sıfatlarını Kaybı in Danıştay 137. Yıl Sempozyumu, Danıştay Ya- yınları, Ankara, 2005. Dursun, Hasan, Cezaların İnfazının Kriminolojik Bir çerçevede İncelenmesi in Yargı Reformu 2000 Sempozyumu, İzmir Barosu Yayını, Birinci Basım, İzmir, 2000. Günday, Metin, İdare Hukuku, İmaj Yayınevi, Ankara 2002. -------------------, “Kamu Yönetimi Reformu”nun Anayasal İlkeler Açısından Değerlendirilmesi in Danıştay 137. Yıl Sempozyumu, Danıştay Yayınları, Ankara 2005. Erençin, Arif, Belediye Görevleri Üzerine Bir İnceleme, Çağdaş Yerel Yönetim- ler, Cilt 15, Sayı 1, Ocak 2006. Kamu Yönetimi Araştırması (kaya) Genel Rapor, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Ankara 1991. 84 Fazla bilgi ve karşılaştırma için bkz., TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, s. 23, 26. Hasan DURSUN makaleler 426TBB Dergisi, Sayı 70, 2007 Kamu Yönetimi Araştırması (kaya) Yerel Yönetimler Araştırma Grubu Raporu, Tür- kiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Ankara 1992. Keleş Ruşen, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Genişletilmiş 3. Basım, Cem Yayıne- vi, İstanbul 1998. Şanlı, Tayfun, Avrupa Birliği Yolunda Geçmişten Günümüze Belediye Perso- nel Sistemi, Türk İdare Dergisi, Yıl: 77, Sayı: 449, Aralık 2005. TÜSİAD, Yerel Yönetimler Sorunlar, Çözümler, İstanbul 1995. TÜSİAD, Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, İstanbul 1997. Ulusoy, Ali, Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Yasal Düzenlemelerin Değerlen- dirilmesi in Danıştay 137. Yıl Sempozyumu, Danıştay Yayınları, Ankara 2005.