TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 239 İmar Planlarının Yargısal Denetimi - I Judicial Review of Zoning Plans - I Kerem CANBAZOĞLU ∗ Dilhun AYAYDIN ∗∗ Özet: İmar planlarının yargısal denetimi, gerek imar mevzua- tın karmaşık yapısı gerekse imar planı olarak adlandırılan idari işle- min mahiyeti gereği idari yargının sorunlu alanlarından birini teşkil etmektedir. Çalışmanın amacı, İmar Kanunu’nda düzenlenen imar planlarının, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda düzenlenen yargısal denetimi ve bu yargısal denetim sırasında idare hukuku yönünden ortaya çıkan meseleleri ortaya koymak ve iptal yahut yürütmenin durdurulması kararının alt ölçekli imar planları ve plana dayalı tesis edilmiş birel işlemler üzerine olası etkisini değerlendirmektir. Anahtar Sözcükler: Planlama yetkisi, imar planları, idarenin yar- gısal denetimi, iptal davası, iptal kararının hukuki sonuçları. Abstract: The judicial review of zoning plans constitutes one of the most problematic parts of administrative adjudication not only because of the genuine nature of administrative act called zoning plan, but also the complexity of the zoning regulations. The purpose of this study is to put forth the administrative law matters that can arise during the judicial review process of zoning plans which are stipulated in the Zoning Law conducted in accordance with the Ad- ministrative Procedural Code and the possible effects of the deci- sions of the administrative courts with respect to annulment or stay * Av., Ankara Barosu, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı İdare Hukuku doktora öğrencisi. ** Çankaya Üniversitesi Hukuk Fakültesi Kamu Hukuku Anabilim Dalı İdare Hu- kuku Bilim Dalı araştırma görevlisi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı İdare Hukuku doktora öğrencisi. İmar Planlarının Yargısal Denetimi240 order upon the lower scale zoning plans and other administrative acts that instituted. Keywords: Planning authority, zoning plans, judicial review of administration, action for annulment, legal consequences of the de- cision of annulment. GİRİŞ Türkiye Cumhuriyeti Anayasası çeşitli hükümler ile devleti ol- dukça kapsamlı ve teknik pek çok faaliyeti yerine getirmekle görevli kılmıştır. 1 Devlet kendisine yüklenen bu faaliyetleri, Anayasa’da ta- nımlanan, işleyişi ve birbirleriyle ilişkileri belirlenen organlarından sadır olacak işlemler ve bu işlemlerin icrası ameliyeleri ile yerine geti- recektir. Anayasa ile “Devlet”e verilen bir görev olan planlama faaliye- tini yerine getirebilmek için devletin yasama organından ve yürütme organı içerisinde yer alan merkezi idare ve kamu idarelerinden kay- naklanan bir takım “planlama işlemlerinin” 2 vücuda getirilmesi gereke- ceği açıktır. Esasen bu çalışmanın konusu da devletin planlama faaliyeti üst başlığı içerisinde idarenin imar planlaması yapma faaliyetinin gerçekleş- tirme aracı olan imar planlarının yargısal denetimi ve yargısal denetim ne- ticesinde ortaya çıkan diğer sorunların incelenmesidir. İtiraf etmek gerekir ki, son derece dinamik ve karmaşık bir alan olan imar planları ile ilgili yapılan çalışmada konunun sınırlandırıl- ması önem taşımaktadır. Bu nedenle bu çalışmada planlama işlemleri altında “imar planları” başlığı altında 3194 sayılı Kanun’da düzenlenen 1 Bu faaliyetler arasında; (1) iç ve dış güvenliğin sağlanması ve korunmasını içeren milli güvenliğin korunması faaliyeti, (2) huzur ve düzenin korunması ve sağlanmasını içeren kolluk faaliyetleri, (3) toplumun temel gereksinimlerinin karşılanmasını he- defleyen kamu hizmeti faaliyeti, (4) özendirme ve desteklemeye yönelik faaliyetleri içeren teşvik tedbirleri, (5) iç düzen etkinlikleri ve (6) planlama faaliyetleri sayılabilir. Bkz. Günday Metin, İdare Hukuku, İmaj Yayıncılık, Ankara 2003, s. 18-23. 2 Tan, Anayasa’dan kaynaklanan planlama ödevinin yerine getirilmesi sırasında … yetkili organlar tarafından hukuki yöntemlere uyularak hazırlanıp kabul edilen metinlerden hiç olmazsa bazıları için “planlama işlemleri” deyimini tercih etmektedir. Yazar dipnotunda Duran’ın ise aynı anlama gelmek üzere “planlama belgeleri” deyimini tercih ettiğini vurgulamaktadır. Bkz. Tan, Turgut, Ekonomik Kamu Hukuku Dersleri, Turhan Kitabevi, Ankara, 2010, s. 235. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 241 imar planları inceleme konusu kılınmıştır. 3 Şu halde, imar mevzuatı- nın salt 3194 sayılı İmar Kanunu (“İK”) ile sınırlanamayacak derece- de geniş kapsamlı yapısı nedeniyle, her biri kendisine has özellik ve sorunları bir arada içerisinde barındıran özel imar kanunları gereği yapılan imar planlarının yargısal denetimi meselesi çalışmanın kap- samı dışında kalmaktadır. 4 Ancak yeri geldikçe, özellikle dipnotlarda, özel imar rejimine tabi yerlerle ilgili yapılan imar planlarının yargısal denetimine ilişkin de bilgi vermeye ve yargı kararlarına değinilmeye çalışılacaktır. İmar planlarını, bir bütünün parçası olarak kavrayabilmek ve iliş- kiyi analiz edebilmek açısından ana başlık olan devletin planlama faa- liyetinden bahsederek konuya giriş yapmak uygun olacaktır. Devletin planlama faaliyeti meselesi içerisinde yasama organının planlama yet- kisinin kullanımının bir görünümü olarak “Kalkınma Planları”na kısaca değinilecektir. Devlet organlarından yasama organı eliyle gerçekleş- tirilen planlama faaliyetinin incelenmesinin ardında idarenin planla- ma faaliyeti konusu incelenmeye çalışılacak burada da idarenin imar planları dışında kalan planlama faaliyetinin gerçekleştirilmesinin aracı olarak “Yıllık Planlar” a da yeri geldiği için temas edilerek ardından bu çalışmadaki asıl inceleme konumuz idarenin planlama faaliyeti içeri- sinde imar planları konusu ele alınmaya başlanacaktır. İmar planları, imar hukukunun bir bölümünü teşkil etmektedir. İmar hukuku başlığı altında imar planlarının etkileşim içerisinde bulunduğu imar huku- kunun diğer bölümlerine de kısaca değindikten sonra bir idari işlem olarak imar planlarının hukuki niteliği belirlenecek ardından da İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (“İYUK”) hükümleri çerçevesinde ve Danıştay kararları ışığında imar planlarının yargısal denetimi mesele- 3 İnceleme konumuzu oluşturan imar planları Kanun’un takip ettiği hiyerarşi içe- risinde sıralanacak olur ise, Metropoliten İmar Planı (m. 9), Çevre Düzeni Planı (m. 5), Nazım İmar Planı (m. 5/2) ve Uygulama İmar Planları (m. 5)’ dır. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 8. maddesinde düzenlendiği ve yapılması yönünde DPT’ye yetki verildiği halde hukukumuzda hiç yapılmamış bölge planları inceleme konumuz dışında kalmaktadır. 4 3194 sayılı Kanun dışında 3621 sayılı Kıyı Kanunu, 2981 sayılı İmar Affı Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, 2634 sayılı Turizmi Teş- vik Kanunu, 2872 sayılı Çevre Kanunu, 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu, 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu konuyla ilgili bulunduğu halde inceleme alanı- mız dışında tutulan diğer yasal düzenlemeler olarak göze çarpmaktadır. İmar Planlarının Yargısal Denetimi242 si ilk inceleme ve esas incelemesi ana başlıkları altında değerlendirile- cektir. Çalışmanın son bölümünde ise, imar planları hakkında verilen iptal ve/veya yürütmenin durdurulması kararlarının uygulanması ne- deniyle imar planları ve yapı hukuku yönünden ortaya çıkan hukuki sorunlar değerlendirilmeye çalışılacaktır. BİRİNCİ BÖLÜM PLANLAMA FAALİYETİ I. DEVLETİN PLANLAMA FAALİYETİ Devlet, planlama yetkisine dair faaliyetlerini yasama ve yürütme organları eliyle yerine getirmektedir. Devletin yasama organı eliyle yerine getirdiği planlama faaliyeti, sosyal devleti gerçekleştirilebilmek için zorunlu olarak sağlanması gereken ekonomik kalkınmanın teme- li olarak, gerek 1961 Anayasası’nda ve gerekse 1982 Anayasası’nın 166. maddesinde hüküm altına alınmıştır. 1961 Anayasası dönemin- de, merkezi idarenin başkent teşkilatına yardımcı kuruluşlardan olan Devlet Planlama Teşkilatı’nın (“DPT”) bir anayasal organ olarak yer alması planlamaya verilen somut önemi ortaya koymuş ve böylelikle planlama, Tan’a göre “bir kamu hukuku temel kuralı” haline gelmiştir. 5 1982 Anayasası ise, DPT’ye bir anayasal kurum olarak yer vermemiş, ancak Planlama başlıklı 166. maddesinde söz konusu faaliyetin ne şekilde yerine getirileceğine ilişkin ayrıntılı hükümler sevk etmiştir. Böylelikle, 1982 Anayasası’nın lafzına bakıldığında, planlama faaliyeti idare açısından bir teşkilat oluşturulmak suretiyle yerine getirilmesi zorunlu bir anayasa emri olmaya devam etmiş ve fakat planlamanın bizzat DPT tarafından yapılma zorunluluğu ortadan kalkmıştır. An- cak, yasa koyucu kısa süre içerisinde yaptığı düzenlemeler ile ülke öl- çeğinde planlamaya ilişkin görev ve yetkileri ihdas ettiği Başbakanlığa bağlı, genel bütçe içerisinde yer alan ve kamu tüzel kişiliği bulunma- yan DPT’ye vermiştir. 6 5 Tan Turgut, Planlamanın Hukuki Düzeni, Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi Enstitü- sü Yayını, Ankara, 1976, s. 5-9. 6 “1982 Anayasası döneminde DPT, 8 Haziran 1984 tarih ve 223 sayılı KHK, 6 Mart 1991 tarih ve 3701 sayılı Kanun,17 Temmuz 1991 tarih ve 437 sayılı KHK,10 Ağustos 1993 TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 243 DPT eliyle yürütülen planlama faaliyetinin konusu, Anayasa’nın 160. maddesinde belirtilen ilkeleri somutlaştıran 540 sayılı KHK’nin 1. maddesinde belirlenmiştir. 7 DPT hazırlık işlemlerini gerçekleştirdiği, Bakanlar Kurulu’nca kabul edilip ve TBMM’ce onaylanacak “Kalkınma Planı” eliyle bu görevi yerine getirecektir. Öyle ise, inceleme konumuzla bağlantılı bulunan devletin plan- lama faaliyeti kapsamı içerisinde bir yasama tasarrufuna bağlı bulu- nan kalkınma planı eliyle gerçekleştirilen planlama faaliyeti kaynağını doğrudan anayasadan alan bir faaliyettir ve bunun anayasadaki sosyal devlet ilkesinin de temel gerekliliklerinden biri olarak kabulü zorun- ludur. 8 Anayasa’nın “Mali ve Ekonomik Hükümler” başlıklı dördüncü kıs- mında yer alan 166. maddede açık biçimde düzenlenen devletin plan- lama faaliyetine ilişkin hüküm dışında, anayasanın “Temel Hak ve Öz- gürlükler ile Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” e ilişkin bölümlerinde yer alan çeşitli hükümlerde de, devletin planlama faaliyetine ilişkin bazı belirlemeler bulunmaktadır. Esasen devletin planlama yetkisi- nin mahiyeti gereği, bu yetkinin kullanımı devletin bizatihi anayasa ile ilgililere tanıdığı bazı haklara da temas edebileceğinden, bir kısım haklarla ilgili düzenlemeler içerisinde devletin planlama yetkisinin kapsamına ilişkin belirlemeler de yapılmıştır. 9 Bu bağlamda ifade et- mek gerekir ki, Anayasa’nın “Yerleşme ve Seyahat Hürriyeti” başlıklı 23. maddesi, “Mülkiyet Hakkı” başlıklı 35. maddesi, “Kıyılardan Yararlan- ma” başlıklı 43. maddesi, “Kamulaştırma” başlıklı 46. maddesi, “Sağlık tarih ve 511 sayılı KHK ve nihayet günümüzde de yürürlükte bulunan 24 Haziran 1994 tarih ve 540 sayılı Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hük- münde Kararnameyle düzenlenmiştir.” Gözler Kemal, İdare Hukuku Dersleri, Ekin Ki- tabevi, Güncelleştirilmiş 7. Baskı, Bursa, Eylül 2008, s. 154’ten naklen. 7 Buna göre, DPT’nin görevi, “kaynakların verimli kullanılması ve kalkınmanın hızlandı- rılması amacıyla, ülkenin ekonomik, sosyal ve kültürel planlama hizmetlerinin bir bütün- lük içerisinde etkin, düzenli ve süratli olarak görülebilmesini sağlamak” tır. 8 Özbudun Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayıncılık, Ankara 2002, s. 133. 9 Şanlı, planlama yetkisini analiz ettiği çalışmasında bu durumu, “Devletin planlama faaliyetini doğrudan ve açık bir biçimde belirleyen Anayasa’nın 166.maddesinin yanında, planlama yetkisiyle ilişkilendirilebilecek başkaca anayasal hükümler de bulunmaktadır.” Biçiminde ifade etmektedir. Bkz. Şanlı, Denizer, “Planlama Yetkisinin Analizi”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl.67, Sayı.3, 2009, s. 48. İmar Planlarının Yargısal Denetimi244 Hizmetleri ve Çevrenin Korunması” başlıklı 56. maddesi ve “Konut Hak- kı” başlıklı 57. maddesi devletin planlama yetkisine dair hükümlerdir. II. İDARENİN PLANLAMA FAALİYETİ Anayasa ile devletin yasama ve yürütme organına planlama ile il- gili bazı ödevlerin yüklenmiş olduğuna yukarıda değinilmişti. Yasama organına planlama faaliyeti ile ilgili yüklenen ödevlerden sonra yürüt- me organına yüklenen planlama faaliyetlerinin büyük kısmını içeren imar planlama faaliyetinden bahsetmek gerekmektedir. Öncelikle belirtmek gerekir ki, imar planlaması faaliyeti idarenin planlama faaliyeti içerisine yer alan özel usul ve yetki kurallarına bağ- lanmış bir faaliyettir. Söz konusu faaliyet bir idari işlem olduğuna kuş- ku bulunmayan imar planları eliyle gerçekleştirilmektedir. 10 İmar planları eliyle gerçekleştirilen planlama faaliyeti imar hu- kuku olarak adlandırılabilecek bir alanın konusunu oluşturmaktadır. İmar hukuku ise, “imar planları”, “yapı veya inşaat hukuku” ve “imar yaptırımları” biçiminde üç ana başlıktan oluşmaktadır. 11 İmar hukuku- nun bu üç ana başlığı birbirleriyle oldukça sıkı bir etkileşim içerisinde oldukları ifade edilmelidir. Zira belirli bir coğrafi alanın planlanma- sı faaliyeti, imar hukuku açısından planlamaya konu alanda var olan mülkiyet ilişkilerine ilişkin olarak yapılan ilk düzenlemedir. Belli bir alanda imar planlarına uygun yapılaşmanın sağlanabilmesi açısından olması gerekenin ifadesi olarak, belirli bir alanda İmar Kanunu’na uy- gun yapılaşabilmenin mutlaka kanunda belirlenen usulü tüketerek yü- rürlüğe sokulmuş bir imar planının varlığına ihtiyaç gösterdiği ifade edilmelidir. Ancak, şüphesiz konuya ilişkin ülkemiz gerçekliğinin bir sonucu olarak, bu durum belli bir alanda yapılaşabilmenin söz konusu yapılaşmanın gerçekleşeceği alanda geçerli bir imar planının varlığını ön koşul olarak gerekli kıldığı anlamına gelmez. Zira Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’nca çıkarılmış olan Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği, 10 Konu çalışmamızın bu bölümünün III numaralı başlığı altında ayrıntılı biçimde tartışılmaktadır. 11 Yaşar’da İmar Hukuku isimli monografik çalışmasında buna benzer bir ayrımı benimsemektedir. Bkz. Yaşar, Hasan Nuri, İmar Hukuku, Filiz Kitabevi, İstanbul 2008. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 245 “belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında kalan ve planı bulunma- yan alanlardaki yapılaşmaların fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşek- külünü” sağlamayı amaçlamaktadır. Şu halde, imar hukukuna uygun yapılaşma İmar Kanunu’na, “Özel İmar Rejimi”ni düzenleyen kanunla- ra ve yukarıda atıfta bulunulan yönetmeliğe uygun olarak gerçekleşti- rilmesi gereken bir faaliyettir. Ancak bu düzenlemelere uygun olmak kaydıyla bir arazi parçası üzerinde “yapı” yapabilmek gündeme gele- cektir. Bu yapının yapılabilmesi imar hukukuna ait bir takım izinlerin alınmasını gerektirecektir. Öte yandan bir yapının inşasının yapılma- sının ardından da inşaat iznine esas mimari projesine uygun biçimde muhafaza edilmesi gerekmektedir. Aksi durum hem idarenin kamu düzenini korumak ve sağlamak amacıyla kolluk yetkisi bağlamında imar cezaları kesmesine ve bazı koşullarda Türk Ceza Kanunu’nda düzenlenen imar kirliliğine neden olma suçu nedeniyle cezai sorum- luluğa ilişkin diğer hükümlerin de işletilmesine sebebiyet verecektir. Gerek doktrinde ve gerekse de uygulamada imar planlarına hâkim birtakım ilkelerden bahsedildiği görülmektedir. Söz konusu ilkelerin içeriği, özellikle uygulamada imar planlarına ilişkin olarak idari yargı yerlerinde açılan iptal davalarında kararların belirli bir sistematik ve istikrar içinde verilebilmesi bakımından oldukça önem- lidir. Bu ilkelerin önemli bir diğer boyutu da, imar hukukunda birey- ler bakımından kazanılmış hak kuramının geçerli olup olamayacağı tartışmasında saklıdır. Bu bağlamda İmar hukukunda özellikle imar planlarına hâkim olan ilkeler; “Aleniyet İlkesi”, 12 “Genellik İlkesi”, 13 “Hi- 12 Aleniyet, açıklık, kamuya ait olmak anlamına gelir. Yımaz, Ejder Hukuk Sözlüğü, Yetkin Yayınevi, Ankara 1996, s. 53; Aleniyet ilkesi İmar Kanunu’nun 8/b-4 maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre: “İmar planları alenidir. Bu aleniyeti sağlamak ilgili idarelerin görevidir. Belediye Başkanlığı ve mülki amirlikler, imar planının tamamını veya bir kısmını kopyalar veya kitapçıklar haline getirip çoğaltarak tespit edilecek ücret karşılığında isteyenlere verir”. Ancak burada plan kararları ve raporlarının da ek olarak verilmesi gerekmektedir. Uygulamada bu noktada eksiklik bulunduğu birçok yazar tarafından vurgulanmaktadır. Kalabalık, Halil, İmar Hukuku Dersleri, Seçkin Yayıncılık, 2. Baskı, Ankara 2009, s. 85-103; Yaşar, a. g. e., s. 104-122. 13 Genellik ilkesi, özel amaçlı imar planlamasının yapılamayacağı anlamına gelir. Buna karşılık imar planlarında değişiklik yapılması söz konusu olduğunda, bu ilkeye aykırı olarak tam da ayrıcalık yaratmak amaçlı parsel bazında plan değişikliği yapılarak planların genelliği ilkesine aykırı davranılmasının önlenmesidir. İmar Planlarının Yargısal Denetimi246 yerarşi İlkesi”, 14 “Plan Hiyerarşisi” 15, 16, 17 “Kamu Yararı İlkesi”, 18, 19 “Zo- runluluk İlkesi”, “Esneklik İlkesi”, “Kapsamlılık İlkesi”, “Süreklilik İlkesi”, “Bilimsellik İlkesi”, “Katılım İlkesi” 20 olarak sıralanabilir.14 Hiyerarşi, farklı kural ve statüler arasında yukarıdan aşağıya bir sıralanmayı ifade eder. İmar hukuku alanında klasik normlar hiyerarşisinin geçerli olup olmadığı tartışmalı bir durumdur. İdari işlemler içinde imar planlarının yönetmeliklerden üstün olduğu gerek uygulamada ve gerekse de doktrinde kabul edilmektedir. Aykırı nitelikte düşünenler ise bu görüşe katılmayıp aynı anda geçerli iki genel düzenleyici işlemden birinin diğerine göre değiştirilmemesinden kaynaklanan za- mana dayalı bir sorun olduğunu ileri sürmektedirler. Bkz. Yaşar, a. g. e., s. 107. 15 İmar hukukunda planlar arasında hiyerarşik bir ilişki bulunmaktadır. İmar plan- lamasında ülke çapında bütünlüğün sağlanması amacıyla getirilmiş olan bu ilke gereğince, farklı kademelerde yer alan planlar da bir zincirin halkası olarak düşü- nülmekte ve bu halkaları birbirine bağlayan, bunların birlikte uygulanmasını sağ- layan hiyerarşi olmaktadır. İmar Kanunu 8. maddesinde İmar Planlarının Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planı’ndan oluştuğu ifade edilmiş ve bu planların “varsa” Bölge ve Çevre Düzeni Planlarına uygun olarak yapılması gerektiği vurgu- lanmıştır. Buradan çıkarılan sonuç çevre düzeni planı olmadan Nazım ve Uygula- ma İmar Planlarının yapılabileceğidir. 16 Bir başka sorun Nazım İmar Planı olmaksızın Uygulama İmar Planlarının çıkartıl- masıdır. Böyle bir uygulama, kesinlikle imar mevzuatına, planlama ilkelerine ve planlama tekniğine aykırıdır. Plan hiyerarşisine aykırı bir davranış teşkil edecek- tir. Bir görüşe göre nazım plan hazırlanmışsa, fakat henüz uygulama imar planı yoksa inşaat ruhsatı ve öteki yapı işlerinin nazım plana göre yürütülmesi gerekir. Bkz. Yayla, Yıldızhan, Şehir Planlamasının Başlıca Hukuki Meseleleri ve İstanbul Ör- neği, İstanbul Üniversitesi Yayınlarından No: 2098, Fakülteler Matbaası, İstanbul 1975, s. 112-119. 17 Danıştay’a göre imar uygulaması yapılabilmesi için mutlaka Uygulama İmar Planı’nın bulunması zorunludur. Danıştay, Uygulama İmar Planı’nda yapılan değişiklikle uyuşmazlığa konu taşınmazın ortaokul alanı iken konut alanı olarak belirlenen değişikliğin bu alana ilişkin 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planına uygun olması gerektiğini belirtmiştir.Danıştay 6. D, 17.3.1998, E. 1997/2722, K.1998/1549, DD, Y. 29, S. 97, 1999, s. 357. 18 Kamu Yararı İlkesi idari işlemlerin doğasında var olması gereken zorunlu bir ilke- dir. İdare hukukunun temel dayanağıdır. Bkz. Zabunoğlu, a. g. e., s. 33.; Diğer bir deyişle, modern liberal bir siyasal düzen göze alınarak bireylerin kendi başlarına yerine getiremeyecekleri toplam yararın, onların yerine devlet tarafından konul- muş kurallarla yerine getirilmesidir. Bkz. Yaşar, a. g. e., s. 117. 19 Danıştay, İmar planlarının kamu yararına dayanması gerektiğini ve bununda şehircilik ilkesinin gereği oluğunu vurgulamaktadır. Bkz, İDDG, E.2004/861, K.2004/745, KT. 21.10.2004, D. 6. D, E.1997/6678, K.1998/6744, KT. 23/12/1998 20 Belde halkının plan yapım sürecine katılmasını öngören bu ilke mevzuatlarımızda kendine yer bulamamış sadece plan yapımının hazırlık aşamasında “hemşerilik” vasfı ile plan yapımına katkıda bulunulacağı 2863 sayılı Kanun’un 17. maddesinde kaleme alınmıştır ki buda yetersiz bir düzenlemedir. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 247 İmar hukukunun kapsamına ve temel ilkelerine kabaca değinerek inceleme konumuzun bu kapsam içindeki yerini bir miktar daha belir- lemeye çalıştıktan sonra, imar hukukuna ilişkin çalışmalarda neredey- se adet haline gelen, imar hukukunun hukuk dalları arasında yapılan ayrımlamalar içerisindeki yerini açıklayan görüşlere de değinmek is- tiyoruz. Kuşkusuz imar hukuku, kaynağını idare hukukunun ve hat- ta onun ötesinde anayasa hukukunun derinliklerinde bulmaktadır. Konunun özel hukuk ilişkileri açısından da önem taşıması, doktrinde imar hukukunun niteliği ile ilgili farklı görüşlerin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Gözler, imar hukukunu kamu hukuku alanında yer alan idare hukuku kısmı içerisinde ele alırken, idare hukuku bakımın- dan da bir tasnife başvurmaktadır. Yazar, idare hukukunu genel idare hukuku ve özel idare hukuku olmak üzere iki kısma ayırdıktan sonra, imar hukukuna bu ayrımın özel idare hukuku başlığı altında yer ver- mektedir. 21 Yaşar ise, her yönüyle idari bir faaliyet olan, kamu kudreti ayrıcalığının bir sonucu olarak ortaya çıkan ve idari yargının alanı- na giren imar planlamasının idare hukuku alanı içerisinde yer aldığı dolayısıyla imar hukukunun idare hukukunun bir alt dalı olduğunu söylemektedir. 22 Kalabalık, imar hukukunun düzenlediği konulara ba- kıldığında hukuk dallarının özel hukuk- kamu hukuku biçimindeki klasik ayrımlamasının imar hukuku için geçerli olamayacağını, imar hukukunun her iki alanın özelliklerini taşıması neticesinde karma hu- kuk alanı içersinde yer alması gerektiğini düşünmektedir. 23 Kanaatimizce pedagojik önemini korumakla beraber, kamu hu- kuk-özel hukuk ayrımı hukuk sistemimiz içerisinde giderek belirsiz- leşmektedir. Bu kabulle, esasen imar hukukunun bunlardan hangisi içerisinde kademelendirileceği tartışması yine salt pedagojik bir tartış- ma görünümündedir. Ancak imar hukuku düzenleme alanı ve müda- hil olduğu ilişkiler bakımından hem kamu hukuku hem de özel hukuk alanlarına ait sorunları bünyesinde taşımaktadır. Zira imar hukuku sadece idarenin planlama, alternatif belirleme faaliyeti sonucunda bi- rey ile idare arasındaki ilişkileri düzenlemekle kalmayıp aynı zaman- da imar planlarının uygulanmasından doğan özel hukuk ilişkilerini de 21 Gözler, Kemal, İdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi, Bursa, Ekim 2008, s. 50. 22 Yaşar, a. g. e., s. 9. 23 Kalabalık, a. g. e., 34. İmar Planlarının Yargısal Denetimi248 incelemektedir. Bu sebeple imar hukuku bir karma hukuk dalı olma özelliğini taşımaktadır. III. İDARENİN PLANLAMA FAALİYETİNİN YERİNE GETİRİLMESİNİN BİR ARACI OLARAK İMAR PLANLARININ İDARİ İŞLEM TEORİSİ AÇISINDAN TAHLİLİ İdarenin planlama faaliyeti içerisinde yer alan imar planlaması faa- liyetinin önemli bir bölümü imar planları eliyle yerine getirilmektedir. Yukarıda değinilen, imar hukukunun hukukun hangi alanına ait oldu- ğuna ilişkin tartışmalar bir yana bırakılacak olursa, imar planlarının, idare hukuku ilke ve esasları doğrultusunda tesis edilip edilmedikle- rinin denetlenmesi problemi kaçınılmaz olarak idare hukukunun bir diğer temel konusu olan idarenin yargısal denetimi ve bu denetimin araçları olan idari davalar ve özellikle iptal davaları eliyle imar planla- rının yargısal denetimi konusunu gündeme getirmektedir. Bu nedenle imar planlarının yargısal denetimi meselesini çalışmanın sonraki bö- lüme bırakarak bu bölümün son başlığı içerisinde imar planlarının bir idari işlem olarak hukuki niteliği üzerinde duracağız. Zira konunun bu yönü İYUK gereği ön incelemede nazara alınması gereken ve ça- lışmanın ileriki kısımlarında ayrıntılı olarak incelenecek olan görev ve dava açma süresi ile meselelerle de yakından ilgilidir. Danıştay’ın istikrar kazanmış içtihadında, idari yargılama usulü bakımından yaratacağı pratik sonuçlar 24, 25 nazara alınarak birer düzenle- 24 “İmar planlarının düzenleyici işlem olarak nitelendirildiği diğer kararlarda da genellikle sorun düzenleyici işlemlere karşı dava açma süresi, uygulama işlemi ile birlikte dayanağı düzenleyici işlemin dava konusu edilmesi, düzenleyici işlemin ilanı, dava açma menfaati çerçevesinde tartışılmıştır.” Tekinsoy, Ayhan, “İmar Planlarının Hukuksal Niteliği, İmar Planı İptalinin Bu Plana Dayanılarak Verilmiş Ruhsatlar Üzerindeki Etkisi”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl: 66, Sayı: 2, Bahar 2008, s. 51. 25 Danıştay’ın imar planlarını açık ve tereddütsüz biçimde düzenleyici işlem olarak nitelendirmesini, bu nitelemenin yarattığı önemli hukuki sonuçlara dayandıran- lardan biri de Yayla’dır ve bu sonuçları “gibi” edatını kullanmak suretiyle sınırla- madan sayarak belirtmiştir. “ Şüphesiz bu nitelendirmenin planların tabi olacağı hu- kuki rejimi belirlemek bakımından önemli sonuçları vardır: işlemlerin duyurulmasında, ilan veya bildirim yolunun uygulanması; düzenleyici işlemlerin adliye mahkemelerince de yorumlanabilmesi, kazanılmış hak doğurma sorunu (ancak kişisel kararlar kazanılmış hak doğurabilirler);dava süresinin düzenleyici işlemlerde uygulama üzerine tekrar başlayabil- TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 249 yici işlem kabul edilen ve İYUK’da sayılan idari dava türlerinden iptal davasına konu edilebilecek olan imar planlarının hukuki niteliği, ko- nuyla ilgili pek çok eserde tartışılmakta ve doktrinde bu konuda fark- lı görüş ve gerekçeler de ortaya atılmaktadır. Konuyla ilgili bu kadar farklı görüşün ortaya atılmış olmasının sebebi, idare hukuku sahasın- da tesis edilen bazı idari işlemlerin türünün ortaya konulabilmesinin her zaman kolaylıkla mümkün olamamasıdır. İdari işlemlerin maddi mahiyetleri yönünden; yani konularına, içeriklerine ve doğurdukları hukuksal sonuçlarına göre ayrımlanmasında, genel, soyut, sürekli, ki- şilik dışı, bir kez uygulanmakla tükenmeyen kural koyucu nitelik taşı- yanların, düzenleyici işlemler olduğu kabul edilmektedir. 26, 27 İmar planlarının hukuki mahiyeti hakkında peşin bir kabule var- madan önce, idarenin genel ve düzenleyici işlemleri ile birel işlemleri arasında kesin bir ayrım yapabilmenin, bir başka deyimle bir işlemi tümüyle düzenleyici veya tümüyle birel olarak nitelendirebilmek ol- dukça güç olduğu belirtilmelidir. Bu noktada Yayla’nın da belirttiği gibi, idarece tesis edilen işlemler arasında, “derece derece genelliğe veya birelliğe yaklaşan” idari işlemler bulunmaktadır. 28 Bu belirlemenin ardından, imar planlarının hukuki niteliği hak- kında doktrinde yer alan görüşlere de burada kısaca değinmek yerin- de olacaktır. Onar, bir taşınmazın kamu malı statüsüne sokulması için alınması gereken kamu yararına tahsis kararının, imar planları neti- mesi gibi.” Bkz. Yayla, a. g. e., s. 108 26 Erkut, Celal, “İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği”, Danıştay Matbaası, Ankara 1990, s. 68. 27 Erkut, maddi ölçüte dayalı bu ayrımın bazı sakıncalarını şöyle ifade etmektedir. “İdari işlemlerin genel, düzenleyici ve birel nitelikleri bunları birbirlerinden ayırmakta ve farklı statülere tabi kılarak bunlara değişik hukuki sonuçlar bağlanmasına yol açmaktadır. Bu bakımdan bir işlemi maddi bakımdan nitelerken her zaman kesin ve tek bir ölçüt uygu- lamak mümkün olmadığı gibi, doğru da sayılmaz. Nitekim bir işlemin düzenleyici olması mutlaka genellik nitelemesini de içermekte iken her genel işlem mutlaka düzenleyici nitelik- te olmamaktadır. Bir diğer nokta da, düzenleyici ve birel işlemler arasında her zaman kesin ve kolay bir ayrım yapılamamasıdır. Gerçekten de bu iki işlem türü arasında biri diğerine göre genelliğe veya birelliğe yaklaşan işlemler bulunmaktadır ki giderek bunları düzenleyici veya birel işlemler olarak ayrımsamak mümkün olmamaktadır. Bu nedenlerle idari işlemleri özellikle dava süreleri ile idari işlemin kaldırılması ve geri alınması bakımından önem taşı- yan maddi ölçüt açısından ele alırken düzenleyici olan ve olmayan işlemler ayrımına göre hareket etmek kanımızca daha yerindedir. ” Bkz. Erkut, a. g. e., s. 68. 28 Yayla, a. g. e., s. 107. İmar Planlarının Yargısal Denetimi250 cesinde de ortaya çıkabileceği, imar planlarının kesinleşmelerinin ar- dından devlet, belediye ve fertler açısından yükümlülükler içereceği hususunu açıklarken imar planlarının hukuki niteliğine ilişkin belir- lemelerde bulunmakta ve imar planlarını kaide-tasarruf olarak nitelen- dirmektedir. 29 Özay ise, eserinin adsız düzenleyici işlemleri irdelediği bölümünde, imar planları gibi bazı idari işlemlerin, içerikleri açısın- dan karma işlem niteliği taşımakla birlikte genel ve kural yönleri ağır bastığı için düzenleyici işlem olarak nitelendirilmeleri gerektiğini be- lirtmektedir. 30 Yayla, imar planlarının maddi ölçüte göre birer düzen- leyici işlem sayılmasını tatmin edici bulmadığını, imar planlarının uy- gulama işlemlerinin tesisine gerek olmaksızın doğrudan kapsadıkları toprak parçasının statüsünde yarattıkları değişiklikler nedeniyle koşul işlemlere ilişkin özellikleri de ihtiva ettikleri gerekçesiyle ve az evvel andığımız, Onar’ın imar planının kamu yararına tahsis kararı yerine geçmesi örneğine atıfta bulunmak suretiyle belirtmektedir. 31 Konuyu yakın tarihli bir çalışmasında ayrıntılı olarak irdeleyen Tekinsoy, imar planlarının bazı yönlerden düzenleyici işlem niteliği taşımadığını be- lirtirken ilk olarak, imar planlarının küçük veya büyük ancak mutlaka somut bir arazi parçasına ve bunun kullanımına ilişkin bir idari işlem olduğunu, bu nedenle idari işlemlerin maddi ayrımında düzenleyici işlemlere atfedilen soyutluk karakterini taşımadığını tespit etmekte ve hatta imar plan değişikliklerinin neredeyse birel işlem niteliği ta- şıyacak kadar somut ve sınırlı bir arazi parçasına ilişkin olduğunu sa- vunmaktadır. Yazar, ikinci olarak, imar planlarının biçimsel olarak da diğer düzenleyici işlemlerden farklılığını vurgulamakta ve esasen bu biçimsel farklılığın da imar planının soyut değil somut bir arazi parça- sına ilişkin niteliğini ortaya koyduğunu savunmaktadır. 32 Tüm bu önemli tartışmaları ortaya koyduktan sonra, imar planla- rının bir idari işlem olarak hukuki niteliklerinin bir çırpıda düzenleyici işlem olarak tayininin kolay olmadığı şüphesiz ortaya çıkmış durum- dadır. Ancak bu bölümün başında vurgulanan pratik sonuçlar üze- 29 Onar, Sıdık Sami, İdare Hukukunun Umumi Esasları, Üçüncü Bası, II. Cilt, s. 1346. 30 Özay, İl Han, “Günışığında Yönetim”, İstanbul 2004, s. 429. 31 Yayla, a. g. e., s. 107. 32 Tekinsoy, a. g. m., s. 48-49. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 251 rinden haklı kılınmaya çalışılarak, yargı kararlarında imar planlarının düzenleyici işlemlerden sayılmakta oldukları gerçeği de ortadadır. İKİNCİ BÖLÜM İMAR KANUNU’NDA DÜZENLENEN İMAR PLANLARININ YARGISAL DENETİMİ I. genel olarak Bilindiği üzere, 1982 Anayasası,“idarenin her türlü eylem ve işlem- lerine karşı yargı yolu açıktır.” düzenlemesini içermektedir (m. 125/1). İYUK m. 2 ise idarenin işlem ve eylemlerinin denetleneceği idari da- vaları; “iptal davaları”, “tam yargı davaları” ve “idari sözleşmelerden do- ğan uyuşmazlıklar” olmak üzere üç kategori içerisine toplamıştır. 33 İmar planlarını, ilk bölümün üçüncü başlığı altında yapılan tartışma sonucunda birer düzenleyici idari işlem olarak kabul edince, imar planlarının yargısal denetiminin de kural olarak İYUK m. 2’de sayı- lanlardan iptal davaları eliyle yapılacağı sonucuna varılır. Zira bilindiği üzere iptal davaları idarenin düzenleyici yahut bireysel işlemlerinin objektif hukuka uygunluğunun denetlendiği davalardır. İptal dava- sında davacı olabilmek için iptali talep edilen işlem ile davacının bir menfaatinin ihlal ediliyor olması şartı aranmaktadır (İYUK m. 2/1,(a)). Davacısının dava konusu işlem nedeniyle menfaatinin ihlal edilmesi özel şartına bağlanmış olması, iptal davasına objektif bir nitelik kazan- dırmakta ve işbu davaların nihai amacı olan idarenin hukuka uygun hareket etmesinde var olan kamu yararını temine yönelmektedir. Bu bağlamda idarenin hukuka uygun hareket etmesinin sağlanmasında 33 İYUK’da belirlenenler dışında da tespit ve yorum davalarının idari yargı yerlerince dinlenmesi gerektiğini düşünen Erkut, Anayasa’nın 155. maddesinde Danıştay’a idari uyuşmazlıkları çözümlemek yetkisi verildiğini, İYUK m. 2 ‘de yer alan üç tip davanın ise esasen anayasa koyucunun iradesini daralttığı, bunların olsa olsa dava formatı olarak belirlenmiş olabileceklerini ve bu bağlamda idari yargıda bu for- matlardan birine sokulmuş olsa dahi, idari uyuşmazlık teşkil eden bir idari işlemin yokluğunun yahut bir düzenleyici işlemin kapsamının tespitine ilişkin davaların açılabileceği görüşünü savunmaktadır. Bu konuda Bkz. Erkut, Celal, “İdari Yargı- ya Başvuru Haklarının Sınırı ve İdari Davaların Kapsamı”, Danıştay 2000 Yılı İdari Yargı Sempozyumu, Danıştay Yayınları, s. 21, Ankara 2003. İmar Planlarının Yargısal Denetimi252 davacının yanında tüm vatandaşların ve kamunun da çıkarı bulun- maktadır. 34 Şu halde Azrak’ın isabetle tespit ettiği gibi iptal davasın- da davacı bir bakıma kamunun sözcüsü olarak hareket etmektedir. 35 Hatta iptal davaları eliyle idarenin yargısal denetimini gerçekleştiren idare mahkemeleri de idari düzenlemelerin objektif hukuka uygun- luklarını denetlemek suretiyle bir yönüyle düzenleme faaliyetine de girişmektedir. Öte yandan bu davalarda idare mahkemesi davacının sadece istem sonucu ile bağlı olup, davacının iddia ettiği hukuka aykı- rılıklar yanında yapacağı resen araştırma sonucunda işlemin hukuka uygun olup olmadığını tespitle de mükellef olduğundan, iptal dava- sında idari işlemin hukuka uygun olup olmadığını tespite çalışan yar- gıç ile adli yargıda maddi gerçekliği araştıran ceza yargıcının işlevleri benzeşmektedir. Bu nedenle iptal davaları uyuşmazlığa uygulanacak usul nedeniyle de yoğun biçimde kamu yararına yönelik davalar ol- dukları da ortadadır. 36 Şu halde imar planlarının iptal davaları eliyle yargısal denetimi, en az iptal davasına konu edilebilecek diğer idari işlemler kadar yo- ğun biçimde kamu yararı içermektedir. Dahası, iptal davaları eliyle imar planlarının hukuka uygunluğunun denetlenmesi, hukukilik de- netiminin yoğun biçimde yerindelik denetimine kayabilme tehlikesini içermesi nedeniyle idari yargının meşruiyetine kadar uzanan sorun alanlarına da temas etmektedir. İmar yahut şehir planlama faaliyetinin kamu hizmeti olduğu gö- rüşü bu kamu hizmetinin kötü işlemesi, gereği gibi işlememesi yahut hiç işlememesi nedeniyle oluşacak tazminat taleplerini de gündeme taşımaktadır. Mesela Yayla, idari bir faaliyet olarak şehir planlama- cılığını, “şehirsel yerleşmelerin, mevcut ve gelecekteki tabii kültürel, iktisa- di ve sosyal şartlarla bir düzen içinde bağdaştırılması için gerekli işlem ve eylemlerle örgütlenme çabalarının tümü” biçiminde tanımlanmaktadır. 37 34 Günday, Metin, “Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu Hükümlerinin İdari Yargı- da Uygulanma Alanı”, Danıştay 2001 Yılı İdari Yargı Sempozyumu, Danıştay Yayın- ları, s. 79, Ankara 2003. 35 Azrak, Ali Ülkü, “İptal Davalarının Objektif Niteliği”, Hukuk Kurultayı, Ankara, 12/16 Ocak 2000, s. 334. 36 Zabunoğlu, Yahya, “İdari Yargı Hukuku Dersleri”, Teksir, 1980-1981, s. 190. 37 Yayla, a. g. e., s. 9. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 253 Yazar, imar planları ve bu planlara dayalı tesis edilen işlem ve eylem- ler eliyle somutlaşan şehir planlaması faaliyetini ise günümüzde kol- luk faaliyetini de aşan ve genel bir ihtiyacın karşılanmasına özgülen- miş kamu hizmeti haline gelmiş kabul etmektedir. 38 Bu kabulün idari yargı uygulamasında somutlaşan uygulamaları da gündeme gelmeye başlamıştır. Özellikle ülkemizin bulunduğu coğrafyanın jeolojik özel- likleri nedeniyle sıkılıkla yüzleşmekte olduğumuz depremler sonra- sı, şehir planlamacılığı kamu hizmetinin, ilgili belediye ve Bakanlığın eylem yahut eylemsizliği nedeniyle, geç yahut kötü işlemesi veya hiç işlememesi halinde oluşan zararların tazmini istemiyle İYUK m. 13 delaletiyle doğrudan doğruya tam yargı davalarının açıldığına şahit olunmaktadır. 39 Bu davalarda da gerek imar planlarının gerekse bu planlara dayalı tesis olunan birel işlemlerin tesisinde bölgenin jeolojik koşullarının nazara alınıp alınmadığının, söz konusu izinlerin veril- mesinden sonra ilgili idarenin üzerine düşen denetim faaliyetlerinin yerine getirilip getirilmediğinin irdelenmekte olduğu görülmektedir. Şu durumda her ne kadar anılan davalar eliyle imar planlarının doğ- rudan dava edilmeleri ve iptallerinin sağlanması söz konusu değilse de, imar planlarını tesisi süreci içerisinde ve imar planında somutlaşan iradenin ortaya konabilmesi için önem taşıyan hazırlık işlemlerinin sorgulanması ve buradaki eksikliğe idari hizmet kusurunun atfedil- mesi suretiyle idarenin sorumluluğuna gidilebilmektedir. İlgili ida- relerin bu davalar sonunda verilen kararları icra etmek dışında böy- lesi sonuçların doğmasının müsebbibi imar planlarını ya yeni baştan yapmak yahut bunlar üzerinde değişikliklere gitmek biçiminde bir hareket tarzı benimsemeleri bir hukuk devletinde karşılaşılması bek- lenen bir hareket tarzı olmalıdır. Şu halde, idarelerin olması gereken hareket tarzını benimsemeleri durumunda tam yargı davalarının da, iptal davaları kadar etkili, doğrudan ve karakteristik olmasa bile, ida- renin imar uygulamaları ve bu uygulamaların dayanağı imar planları- 38 A. g. e., s. 211 vd. 39 Bu kararlarda idarenin imar mevzuatına aykırı hareketsizliğinden doğan zarar- ların tazmini için açılan davalar genel olarak İYUK m. 13 gereği idari eylemden doğan tam yargı davaları olarak değerlendirilmektedir. Bkz. Danıştay 6. D. E: 1981/2740, K: 1984/1712, T: 6.4.1984; Danıştay 6. D. E:2004/1477, K:2004/2115, T:12.4.2004; Danıştay 6. D. E: 2004/4923, K:2005/6609, T:26.12.2005; Danıştay 6. D. E:2006/931, K:2006/6661,T:30.12.2006 İmar Planlarının Yargısal Denetimi254 nın yargısal denetimini sağlayan yargısal denetim yolu olarak kabulü mümkün görünmektedir. Bu çalışmanın önemli kısmı doğrudan imar planlarının yargısal denetimi meselesine özgülendiğinden, bu bölümde imar planlarının iptal davaları eliyle yargısal denetimi sistemini öncelikle İYUK m. 14’de yer alan ilk inceleme yahut ön koşullar yönünden değerlendir- meyi ve müteakiben davanın esastan kabul şartları yahut bir başka de- yimle iptali istenen işlemin hukuka uygunluğunun unsurları yönün- den denetimini ise İYUK m. 2/1,(a)’da belirtilen sistematik içerisinde tamamlamaya gayret edeceğiz. Çalışmamızın son bölümde ise imar planlarının yargı merciince iptallerinin gerek bu işlemlere dayalı tesis edilen alt derecedeki düzenleyici işlemlere gerekse yine bunlara dayalı tesis edilen birel işlemlere etkisi yönünden, idare hukukunun genel prensipleri bağlamında incelemeye gayret edeceğiz. II. imar kanunu’nda düzenlenen İmar Planlarının İptali İçin Açılan Davaların Ön Koşulları Yönünden İncelenmesi A. Yetki / Görev Yönünden İnceleme Anayasa’nın 142. maddesi “mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi, yargılama usulleri kanunla düzenlenir.” belirlemesini içermekte- dir. Anayasa’da cumhuriyetin nitelikleri arasında vurgulanan hukuk devleti ilkesinin bir başka yönü de 36 ve 37. maddelerde düzenlenen “hak arama hürriyeti” ve “tabii hâkim güvencesi” ile oluşturulmaktadır. Böylelikle herkes, meşru vasıta ve yollardan, yasa ile yetkili ve görev- li kılınmış yargı mercileri önünde davalı ve davacı olabilecektir. Şu durumda ilgilinin yasa ile görevli kılınmış yargı merciine başvurması gerekliliği, hem hak arama özgürlüğünün kullanılabilmesi hem de ta- bii hâkim ilkesinin güvencesi olarak önemli bir işlev görmektedir. Bu nedenle genelde idari yargılama usulü hukuku, özelde imar planları- nın yargısal denetimi açısından da yetki ve görev sorununa, İYUK’nın sistematiğinde olduğu gibi öncelikle değinmek gerekir. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 255 1. Görev İmar planlarının iptali için açılan davalar, imar planları birer idari işlem olarak kabul edildikleri için kuşkusuz idari yargının görev ala- nı içerisindedir. Ancak, imar planları yukarıda yapılan ayrıntılı tartış- malar sonrasında düzenleyici idari işlemlerden kabul edildikleri için, bunun pratik sonuçlarından birisi de görevli yargı yerinin tayini mese- lesinde ortaya çıkmaktadır. Bilindiği gibi, 2576 sayılı Bölge İdare, İdare ve Vergi Mahkemele- ri Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un (“BİİVMKGHK”) “İdare Mahkemelerinin Görevleri” başlıklı 5. maddesi ile “ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda çözümlenecek olanlar dışındaki” iptal davalarını gör- mek idare mahkemelerinin görev alanı içerisindedir. Bu maddenin atıfta bulunduğu 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 24/1(c) maddesin- de “bakanlıkların düzenleyici işlemleri” karşı açılacak iptal davalarının Danıştay’ca ilk derece mahkemesi olarak inceleneceğini belirlemiş- tir. Şu halde, birer düzenleyici işlem olarak kabul edildiklerine göre, bakanlıklarca tekemmül ettirilmeleri halinde imar planlarının iptali- ne ilişkin davalar Danıştay’da açılacaktır. Bir başka deyimle, Danış- tay Kanunu’nun 24. maddesinde yer alan bu düzenleme, mahiyeti gereği konunun imar planı yapma yetkisine ilişkin ayağı ile ilişkili- dir ve bakanlıklarca yapılacak imar planlarının iptali istemli davalar Danıştay’da görülecektir. 40, 41 Nitekim Danıştay 6. Dairesi esasen İYUK m. 3 ve 5. maddelere uy- gunluk yönünden tartışıp, dilekçenin reddine hükmettiği bir kararın- da, ilgili belediyesince yapılan Nazım ve Uygulama İmar Planları ile birlikte dava edilen Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’nca onaylanan çevre 40 Söz gelimi 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu’nun 7. maddesi uyarınca Turizm Bakanlığı’na verilen planlama yetkisinin kullanımı kapsamında yapılan imar plan- larının iptali ile ilgili davalar ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da açılacaktır. 41 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu’nun 4. maddesi gereği Organize Sa- nayi Bölgesi sınırları içerisinde yapılacak imar ve parselasyon planları ve değişik- likleri ise, OSB tarafından hazırlanır ve Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın onayına sunulur ve İl İdare Kurulu kararı ile yürürlüğe girer. Bu planların iptali istemiyle açılacak davalar ise ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da değil yetkili ida- re mahkemesinde görülecektir. Bu konuda bkz: Danıştay 6. Dairesi E:2007/279, K:2007/550, T:6.02.2007 ve Danıştay 6. Dairesi E:2005/3166, K:2005/3702, T:20.06.2005 sayılı kararlar. İmar Planlarının Yargısal Denetimi256 düzeni planı hakkında açılan davadaki gerekçeli kararında “2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 24. maddesine göre Bayındırlık ve İskân Bakanlığınca onanan 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının iptali istemiyle açılan davala- rın ilk derece mahkemesi olarak görülme ve çözümlenme yeri Danıştay’dır.” ifadesini kullanmıştır. 42 Bunun gibi, bir büyükşehir belediyesinin imar plan değişikliği hakkındaki meclis kararının iptali istemiyle ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay’da açılan davanın da görev yönünden reddine karar verilmiştir. 43 Şu halde, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Çevre ve Orman Ba- kanlığı arasında yetki yönünden tartışmalara konu olan çevre düzeni planları, sonuç itibariyle bakanlıkların düzenleyici işlemlerinden ol- duğu gerekçesi ile iptalleri istemiyle açılacak davaların da ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay’da görülmesi gerekecektir. Yine İmar Kanunu’nun 9. maddesinde Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’na tanınan yetkinin kullanılması suretiyle yapılacak imar planlarının da ilk dere- ce mahkemesi olarak Danıştay’da dava edilmesi gerekmektedir. 2. Yetki Kamu hukukunda, devlet organlarından sadır olan her işlemin mutlaka onu tesis etmeye yetkili makamlarca oluşturulması genel esastır. Devletin yargı organından kaynaklanacak, bir uyuşmazlığı tüm yönleriyle ortadan kaldıracak kesin hüküm niteliğindeki yargı kararları da bu genel esasa uyarlı olarak bu yargısal işlemi tesis etme- ye yer ve konu yönünden yetkili yargı merciince verilebilecektir. Bu nedenle bir idari işlemi tesis eden idare yönünden araştırıldığı gibi, mahkemelerce kullanılacak yargılama yetkisi ve yargılama faaliyeti için de yer ve konu yönünden yetki kavramı geçerlidir. 44 Uyuşmazlığı çözmekle görevli yargı mercilerinden hangisince uyuşmazlığın karara bağlanacağı meselesi yer yönünden yetkiye dair bir meseledir. 45 Bilin- diği gibi, idari yargılama usulünde idare mahkemesi, hukuk yargıla- masındaki adliye mahkemesinin aksine, taraflarca ileri sürülmesine 42 Danıştay 6. Dairesi E:2004/1746, K:2004/3555, T:07.06.2004. 43 Danıştay 6. Dairesi E:2005/6168, K:2005/5349, T:11.11.2005. 44 Özyörük, Mukbil, İdare Hukuku Dersleri, 1972-1973, çoğaltma, s. 178. 45 Gözübüyük, Şeref, a. g. e., s. 349. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 257 gerek olmaksızın uyuşmazlığın çözümü konusunda yetkili olup ol- madığını yargılamanın her safhasında resen inceleyebilecektir. 46 Yine, İYUK m. 32/2’de, yetki konusunun “kamu düzeninden” olduğu açık bi- çimde vurgulanmıştır. Öte yandan İYUK m. 14/6’da da “yetki” nin de aralarında bulunduğu diğer ilk inceleme konularına ilişkin hususla- rın davanın her aşamasında nazara alınacağını belirlemiştir. Şu halde, İYUK m. 32/2’de yetki meselesinin bu özelliğinin ikinci kez vurgu- lanmış olması idari yargının bu konuda adli yargıdan ayrılan yönünü açıkça ortaya koymaktadır. Böylece, davalı idare davanın yetkisiz ida- re mahkemesinde açıldığı yönünde bir savunma getirmese bile mah- keme yetki konusunu resen nazara alacaktır. Bunun gibi, davalı idare- nin yetki itirazında bulunmamış olması medeni usul hukukundakinin aksine yargılama sırasında taraflar arasında zımni bir yetki sözleşmesi kurulmasına da imkân vermeyecektir. İYUK m. 34’de inceleme konumuzu oluşturan “imar, kamulaştır- ma, yıkım, işgal, tahsis, ruhsat ve iskân gibi taşınmaz mallarla ilgili mev- zuatın uygulanmasında veya bunlara bağlı her türlü haklara ve kamu mal- larına ilişkin davalarda” yetkili mahkemeyi “taşınmazın bulunduğu yer mahkemesi” olarak belirlemiştir. Şu halde, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da görülecek olanlar dışında kalan, yani bakanlıklarca ya- pılmış olmayan imar planları hakkında açılacak iptal davaları, imar planlamasına konu kılınan taşınmazın bulunduğu yer mahkemesinde görülecektir. B. İdari Merci Tecavüzü Bilindiği üzere, iptal davası açmadan evvel o işlemin bir idari başvuruya konu edilmesi zorunluluğunun kanunla getirilmiş olduğu hallerde söz konusu başvuruyu yapmadan doğrudan iptal davası açıl- ması halinde idare mahkemeleri açılan bu davada dilekçenin görevli idare merciine tevdiine karar verecektir. (İYUK m. 15/1-e) Bu halde, yasanın açık hükmü gereği, yargı merciine başvuru tarihi idari mercie başvurma tarihi olarak kabul edilecektir. (İYUK m. 15/2) 46 Gözübüyük, Şeref, “İdari Yargı”, Turhan Kitabevi, 2005, s. 353-354. İmar Planlarının Yargısal Denetimi258 Şu halde, idari mercii tecavüzü müessesesinin işletilebilmesi, ön- celikle yasa ile tanımlanmış bir başvuru yolunun olması ön koşuluna bağlı görünmektedir. 3194 sayılı İmar Kanunu’na bakıldığında konuy- la ilgili olabilecek bir hüküm göze çarpmaktadır. İmar Kanunu’nun “planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması” başlıklı 8. maddesinde, imar planlarının belediye meclislerince onaylanarak yürürlüğe gire- cekleri, bu planların bir ay süreyle ilan edilecekleri ve bu süre içerisin- de planlara itiraz edilebileceği düzenlenmektedir. Bu düzenleme, ya- sayla getirilmiş bu başvuru usulünün İYUK’un 11. maddesi hükmüyle ilişkisi meselesi akla gelmektedir ve bu mesele ileride dava açma sü- resi bakımından incelenecektir. Ancak bu başlıkla incelenen idari mer- cii tecavüzü yönünden ise, bu başvurunun zorunlu mu ihtiyari mi bir başvuru olduğu bağlamında işletilip işletilmemesinin İYUK m. 15/1-c hükmü bağlamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Kanaatimizce söz konusu başvuru yolu, yasanın lafzına göre, işle- tilip işletilmemesi olanağının tamamen ilgilinin ihtiyarına bırakılmış olması nedeniyle ihtiyari bir başvuru yolu olarak düzenlenmiş gö- rünmektedir. Böylece düzenleme ile ilgilisi açısından planın iptali için dava açabilmek yönünden evvela plana itiraz zorunluluğu yasa ile ge- tirilmediğinden, imar planlarının iptali istemli davalarda, 3194 sayılı Kanun’un 8.maddesinde düzenlenen yola başvurulmadığı gerekçesi ile dava dilekçesinin idari merci tecavüzü nedeniyle görevli idare mer- ciine tevdii karar verilememelidir. 47 47 Öte yandan, İYUK m. 13 hükmü gereği bir idari eylemden doğan tam yargı da- vaları yönünden yasa koyucunun davacının süresi içerisinde davalı idareye baş- vurarak zararlarının tazminini istemesi zorunluluğunu getirdiğini ve bu başvuru tarihinin dava açma süresini belirlemek yönünden esas alındığını söyleyebiliriz. Şu halde, başlangıçta değindiğimiz, şehircilik kamu hizmetinin, gerek imar plan- larının yapılıp yürürlüğe konulması gerekse imar planına dayalı işlem tesisi ve eylemlerin gerçekleştirilmesi şeklinde işletilişi yahut hiç işletilemeyişindeki kusur nedeniyle ortaya çıkan zararların tazmini istemiyle açılacak tam yargı davaların- dan evvel süresi içerisinde “ön karar” temin edebilmek için başvurmak zorundadır. Bu şart gerçekleştirilmeden dava açılması halinde mahkeme dava dilekçesinin yu- karıda açıklanan usul dairesinde yetkili idari merciine tevdi kararı verecektir. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 259 C. Ehliyet (Yetenek) 1. Genel olarak Genel anlamda ehliyet veya bir başka ifade ile yetenek şartı, ip- tal davasının taraflarına ilişkin ön koşullardan biridir. İdari davala- ra ilişkin özel usul kodu niteliğindeki İYUK’un 31. maddesi ile me- deni yargılama usulünü düzenleyen Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu’nda (“HUMK”) düzenlenmiş olan bir kısım müesseseleri, atıf suretiyle kendi yargılama usulüne dâhil etmiştir. Anılan maddede atıf yapılanlardan biri de “ehliyet”e ilişkin düzenlemelerdir. Böylelikle ida- ri ve adli yargı düzeni içerisinde ehliyet konusu benzer hükümlere tabi kılınmıştır. 48 Genel anlamda ehliyet veya yetenek kavramı doktrinde “genel ye- tenek” ve “özel yetenek” biçiminde iki başlık altında incelenmektedir. 49 Bir başka deyimle, usul hukukunda davacı açısından iki türlü yetenek söz konusudur. Bunlar “davada taraf olma yeteneği” ve “dava açabilme ye- teneği” olarak ifade edilmektedir. 50 Davada taraf olma ehliyeti, Medeni Kanun’da (m. 8) düzenlenen hak ehliyetinin bir yansımasıdır. Gerçek kişi, tam ve sağ doğmak üzere ana rahmine düştüğü andan ölüm anına değin hak ehliyetine ve dolaysıyla davada taraf olma ehliyetine sahip olacaktır. Tüzel kişilerden, özel hukuk tüzel kişileri (dernek, vakıf, şir- ket gibi) hukukun tüzel kişiliğin kazanılmasını bağlamış olduğu usuli işlemleri ikmal etmelerinin ardından hak ehliyetini ve dolaysıyla da- vada taraf olma ehliyetini kazanacaklar ve tüzel kişiliğin kaybına ka- dar hak ehliyetine de sahip olacaklardır. Kamu hukuku tüzel kişiliği ise, Anayasa’nın 123/3. maddesi gereği kanunla yahut kanunun açık- ça vermiş olduğu yetkiye dayalı olarak tesis edilecek idari işlemle ku- 48 Bu konuda Kunter’in değindiği tek bir muhakeme kanununa ilişkin görüş, ko- numuzla ilgili bulunmamakla birlikte dikkat çekicidir. Kunter konuya ilişkin gö- rüşlerini şöyle ifade etmektedir: “Her ne kadar, davaların niteliği ve uyuşmazlıkların türlerine göre farklı yargılama usulü kural ve müesseseleri kabul edilmiş ise de, kimi yazar- lara göre, bir ülkede birden fazla hukuk sistemi olamayacağı için tek bir yargılama hukuku mevcut olmalı ve tüm yargılama usullerinde mevcut bulunan süre, eski hale getirme, ka- rar, iddia, ihbar gibi kurumlar tek bir muhakeme kanunu altında toplanmalıdır.” Kunter, Nurullah, Bir Muhakeme Dalı Olarak Ceza Muhakemesi Hukuku, Beta, Yenilenmiş ve Geliştirilmiş Dokuzuncu Bası, s. 21. 49 Zabunoğlu, Yargı, s. 165 vd. 50 Gözübüyük, a. g. e., s. 360. İmar Planlarının Yargısal Denetimi260 rulacağından, kamu tüzel kişiliğini yetki ve usulde paralellik ilkesi ge- reği aynı yoldan kaybedene değin hak ehliyetine ve dolaysıyla davada taraf olma ehliyetine sahip olacaklardır. Şu halde kural olarak ancak hukuk düzenince tanınan kişiler taraf ehliyetine sahip olabileceklerdir. Davada taraf olabilme ehliyetine sahip gerçek kişi ergin ise kendi ba- şına dava açabilecek, ergin değilse yasal temsilcisi aracılığıyla davacı olabilecektir. Tüzel kişiler ise kendi statü, tüzük veya ana sözleşmele- rinde belirtilen organları eliyle bu hakkı kullanabileceklerdir. Şu hal- de iptal davalarında “genel yetenek/ehliyet” kavramı ile ifade edilmek istenen husus, kanunun da atıfta bulunduğu genel hükümlerle, yani HUMK ’un ehliyete ilişkin düzenlemeleriyle, örtüşmektedir. Genel eh- liyete ilişkin bu koşulların sağlanması halinde davacı olunabilecek, bu koşullar sağlanmıyor ise dava ehliyet yönünden reddedilecektir. Ancak, iptal davasının davacısına sadece yukarıda sayılan koşul- ları sağlaması yetmeyecek, ayrıca davacının iptal davasına konu et- mek istediği işlem nedeniyle “menfaat ihlali” ne uğraması da gereke- cektir. Ancak ne çeşit bir menfaat ihlalinin davacıya işlemin iptalini idare mahkemesinden talep edebilmek yetkisini vereceği sorusuna, kesin bir ölçüt geliştirerek cevap verebilmek zordur. Bir defa bizzat “menfaat” kelimesinin anlamı üzerinde fikir birlikteliği sağlayabilmek olanaksızdır. Bir görüşe göre, menfaat ihlali şartının gerçekleşebilmesi için kişinin iptalini istediği kararın etkilediği çevreye girmesi gerek- mektedir. 51 Onar’a göre ise her menfaat hak kuvvet ve mahiyetinde olmadığından, bundan maksat kararın sübjektif bir hakkı ihlal etmesi değildir. Menfaatten maksat, dava edilen işlemle ciddi ve makul bir alakadan ibarettir. 52 Sarıca ise, iptal davası açabilmek için davacı açı- sından dava konusu işlemle menfaatinin ihlal edilmesinin şart olduğu gibi, “hukuken himaye edilen menfaat” olarak tanımladığı hak ihlalinin de iptal davası açabilmek için evleviyetle yeterli olacağını belirtmek- tedir. 53 Zira bu halde menfaat ihlalinden de ağır biçimde bir sübjektif hakkın ihlali gerçekleştirilmektedir. 51 İkincioğulları, Firuzan, İdare Hukuku ve İdari Yargı ile İlgili İncelemeler-I, Danıştay Tasnif ve Yayın Bürosu Yayınları, No: 21, Güneş Matbaası, Ankara 1976, s. 150. 52 Onar, a. g. e., s. 1780. 53 Sarıca, Ragıp, İdari Kaza, 1942, s. 59 TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 261 Menfaat kavramını açıklamaya çalıştıktan sonra özellikle yargı kararlarında ne gibi menfaat ihlallerinin davacıya iptal davası açabil- me imkânı verdiğine geçebiliriz. Bir işlemin davacıyı etkilemesi için davacının kişisel menfaatini ihlal etmesi gerekir. Ancak bir menfaatin kişisel sayılabilmesi kararın doğrudan onun hakkında tesis edilmesi- ni gerektirmez. Menfaatin hukuken ileri sürülebilir olması, hukuki bir durumdan ortaya çıkmış olması gerekir. Anayasa, kanun, tüzük, yö- netmelik, mukavele, idari işlem, örf ve adet gibi kaynaklardan birine dayanan menfaat meşru kabul edilebilir. 54 Tam yargı davalarında ise, davacı olabilmek için sadece objektif ehliyet şartını sağlamak yetmemekte bundan başka ve menfaat ihlali- ne benzer ve fakat ondan farklı sübjektif bir şart daha aranmaktadır. Bu ise İYUK m. 2’de belirtilen “hakkın muhtel olması” şartıdır. 55 2. İmar Planlarının İptali Davasında Ehliyet İmar planlarının yargısal denetimi bağlamında açılan iptal dava- larında ehliyet koşulunun, yani genel yetenek ve menfaatin, Danıştay kararlarında nasıl algılandıklarını inceleyebilmek faydalı olacaktır. 54 Vergi yükümlüsü olan bireylerin bu yüklerinin artmasına ilişkin veya toplanan vergilerin sarf yerleri ile ilgili idari işlemlerden dolayı yararlarının zedelenebilece- ği ve buna göre bu tür işlemlerin iptalini isteyebilecekleri kabul edilmelidir. Sarıca bu konuda Fransız Danıştayı’nın olumlu düşündüğünü belirtmektedir. Vergi yü- kümlülüğü çoğu kez bir belde halkından olma ile birlikte davacının dava konusu işlemi dava etmeye “ehil” olup olmadığını belirleyebilmek açısından karşımıza çıkmaktadır. Örneğin Danıştay 11. Daire yakın tarihli bir kararında, 22.07.2007 tarihinde yapılacak milletvekili seçimiyle yenilenecek milletvekillerinin üç aylık dönem için peşin olarak ödenek ve yolluk ödenmesine ilişkin iptalini isteyen vergi mükellefi bir avukatın açmış olduğu davada, davacının vergi mükellefi olmasının sübjektif ehliyet koşulunun sağlanması yönünden yeterli olduğuna karar vermiş, davayı ehliyetten reddeden bidayet mahkemesi kararını bozmuştur. 55 İdare kamu hizmetlerini ifa ederken genellikle aldığı icrai kararları icra eder ve bazı eylemleri gerçekleştirir. Bu işlem ve eylemler sırasında muhataplarının hak- ları ihlal edilip bu kimseler bir takım zararlara uğratılabilirler. İşte tam yargı da- vasının temelini ve davacı olabilme koşulunu da “ihlal edilen hak” teşkil eder. İptal davasında menfaat ihlali koşulu iptal isteminin esas unsurları yani işlemin öğele- rindeki sakatlık bakımından bir etkiye sahip değilse de hakkın muhtel olması tam yargı davasının esastan kabulü için önemli bir unsurdur. Davacı tazminini istediği hakkın hamili olduğunu, uğradığı zararın hakkının ihlalinden doğduğunu ispat etmelidir. İmar Planlarının Yargısal Denetimi262 Danıştay genel yeteneğe ilişkin bir kararında, davayı açtığı tarih- ten daha sonra sona eren köy tüzel kişiliği adına köy muhtarınca açıl- mış olan bir iptal davasında, dava süreci içerisinde meydana gelen bir yasa değişikliği ile köy tüzel kişiliğinin kaybedildiği gerekçesi ile da- vanın ehliyet yönünden reddine karar veren bidayet mahkemesi kara- rını bozarken köy tüzel kişiliğini temsilen imar planının iptalini talep eden muhtarın gerçek kişi olarak mahalle sakini olması sıfatıyla dava açma ehliyetini yitirmediği gerekçesine dayanmıştır. 56 Dikkat edilecek olursa, anılan kararda, genel yeteneğe dair bir husus olan hak ehliyeti kavramı ile özel yeteneğe yani menfaate ilişkin koşulların dava süre- since bir arada sağlanmasının gözetilmesi değil de, bir arada taşınması gereken bu iki şarttan birinin diğerine ikame edilmesine imkân vere- cek bir yoruma gidilmiştir ki buna katılabilmek olanaklı değildir. Zira genel yetenek özel yeteneğin ön koşulu olarak iptal davasında davacı tarafından öncelikle sağlanmalıdır. Bu şartın varlığına ek olarak dava- cının dava konusu işlemle nedeniyle menfaat ihlaline uğraması koşulu da sağlamalıdır. Söz konusu kararda davacı köy tüzel kişiliğinin hak ehliyeti ortadan kalkmışken, köy tüzel kişiliğini temsil eden muhtarın mahalle sakini olarak davacı olmadığı halde menfaat ihlali koşulunu sağladığı gerekçesiyle, bidayet mahkemesinin davanın ehliyetten red- dine ilişkin kararının bozulmasına dair Daire kararı eleştiriye açıktır. Eski tarihli olsa da çalışmalarımız sırasında rastlamış olduğumuz, Danıştay’ın, bidayet mahkemesince verilen ehliyet yokluğundan ret kararını bozduğu bir başka örneğe burada değinmek gerekecektir. Olayda imar planına karşı TMMOB’un bir şubesince açılan davayı eh- liyetten reddeden bidayet mahkemesi kararını bozan Daire, gerekçe olarak “TMMOB’un kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olduğu- nu ve bunun doğal bir sonucu olarak kamu yararını koruma görev ve yüküm- lülüğünde olduğunu” belirterek planlama faaliyeti ile menfaat ilişkisini kurmuş ve işlemin TMMOB Şube Başkanlığı’nca dava edilebileceği- ne hükmetmiştir. 57 Ancak doğrudan TMMOB tarafından yahut aynı zamanda hemşeri sıfatını taşıyan TMMOB Şube Başkanı tarafından kendi adına değil, tüzel kişiliği bulunmayan TMMOB şubesince açılan davada ehliyet konusunun menfaatten önce genel yetenek yönünden 56 D. 6. D. E:2005/320, K:2005/3583, T:15.06.2005 57 D. 6. D. E:1989/2264, K:1991/1101, T:13.05.1991. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 263 incelenmesi gerekecektir ki bu durumda davanın ehliyetten reddi ge- rekecektir. Bu noktanın nasıl aşılmış olduğu anlaşılamamakla birlikte, TMMOB’ un dava konusu işlemi dava edebilmek yönünden menfaat sahibi de olmadığına ilişkin karşı oyu da not etmek gerekir. Zira karşı oy gerekçesinde, somut olayda açılan davanın, kamu kurumu niteli- ğinde meslek kuruluşlarının Anayasa’nın 135.maddesinde gösterilen faaliyet alanı içerisinde tanımlanmadığı için davacının özel yeteneğe de sahip bulunmadığı vurgulanmıştır. Danıştay 6. Dairesi konuya ilişkin müstekar içtihatlarında, “kamu yararına ilişkin genel düzenleyici işlemler” olarak nitelediği imar planla- rına ilişkin açılan iptal davalarında, sübjektif ehliyet koşulunu “doğ- rudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun” olarak nitelemekte ve bu koşulun “idari işlemlerin hukuka uy- gunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerektiğini” vurgulamaktadır. 58 Daire atıfta bulunulan kara- rında imar plan değişikliği işlemine karşı dava açan uyuşmazlık konu- su taşınmazın yakınındaki taşınmazın maliki olan davacının işlemin iptalini isteyebilmek açısından sübjektif ehliyetten yoksun olduğuna ilişkin bidayet mahkemesi kararının bozulmasına karar vermiştir. Öte yandan Daire yakın tarihli ilginç bir kararında, imar planının yapımcısı ve müellifi olan kişilerin imar planı değişikliğini dava et- mek yönünden menfaat sahibi olduklarını 5846 sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanunu’na dayanarak belirlemiştir. Buna göre daire, müellifin yapmış olduğu planı kanun kapsamında eser, müellifi eser sahibi ola- rak görmüş, Kanun’un 16.maddesi uyarınca eser sahibinin izni olma- dıkça eseri üzerinde değişiklik yapılamayacağı hükmü ve İmar Planı Yapılması ve Değişikliklerine Ait Esaslara Dair Yönetmelikte Değişik- lik Yapılması Hakkında Yönetmeliğin 27/1. fıkrasında yer alan “plan müellifinin gerekçeli uygun görüşünün alınması şarttır” hükmü gerekçe kılınarak, plan değişikliğine gidilen hallerde müellifin uygun görüşü alınmamış olması halinde müellifin plan değişikliğini dava edebilme ehliyetine sahip olacağını belirlemiştir. 59 Müellifin menfaatinden ziya- de hakkının ihlal edilmiş olduğu yukarıdaki olayda müellifin bu işle- mi dava edebilmek ve iptal sonucunu sağladığı vakit İYUK m. 12’de 58 Örneğin D. 6. D. E:2003/1712, K:2003/4221, T:09.07.2003. 59 D. 6. D.E:2003/5595, K:2004/179, T:14.01.2004. İmar Planlarının Yargısal Denetimi264 düzenlenen süresi içerisinde tam yargı davası da açabileceği gibi, Fikir ve Sanat Eserleri Kanunu (“FSEK”) kapsamında hakkına tecavüz ne- deniyle tazminat davası da açabilecektir. Bu başlığın ilk bölümünde belirttiğimiz gibi bazı durumlarda idari işlemin iptalini isteyen davacı bir başka kamu tüzel kişiliği de olabile- cektir. Söz konusu olan imar planlarının iptali istemiyle açılan davalar olunca, esasen atipik gibi görünen bu gibi durumlarla karşılaşabilmek ihtimali de artmaktadır. Bu konuyu da Daire’nin oldukça yakın tarihli bir içtihadı üzerinden tartışabilmek hem de aşağıda incelenecek kesin ve yürütülmesi gereken idari işlem kavramı ile bağlantıyı böylelikle kurabilmek mümkündür. 60 İçtihada konu olayda davalı Çevre ve Or- man Bakanlığı’nca onaylanan 1/50.000 ölçekli Metropoliten Alan Alt Bölge Nazım İmar Planı ile 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı deği- şikliğinin iptali, ilgili idare sıfatı ile söz konusu değişiklikleri ilan et- mesi gereken belediye tarafından istenmektedir. Daire, konuya ilişkin bir başka davayı iptal davasına konu edilebilecek kesin ve yürütülme- si gereken bir işlem bulunmadığı gerekçesi ile reddetmiş ise de, somut olayda, davanın ehliyet yönünden reddi gerekeceğine ilişkin Danıştay İdari Dava Daireler Kurulu (“DİDDK”) kararına atıfta bulunarak bu kez davayı ehliyet yönünden reddetmiştir. Burada söz konusu kararı bu başlığımızın konusunu teşkil eden ehliyet yönünden tartışmakla yetinerek, ilanından evvel söz konusu işlemin kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığına ilişkin tartışmaları bir sonraki bö- lüme bırakmayı uygun görüyoruz. Kararı ehliyet yönünden değer- lendirince, dava konusu işlem olan çevre düzeni planı ile bunu ilan eden belediye arasında planı dava edebilmek açısından özel yetenek koşulunun var olduğunu düşünmek gerekeceği kanaatindeyiz. Zira söz konusu belediye, mevzuata göre anılan üst ölçekli plana uygun diğer alt planları yapacak ve birel işlemleri tesis edecektir. Bu nedenle de, bir hukuka aykırılık bulunduğu kanaatinde ise, kendisinin ileri- de gerçekleştireceği uygulamalarına esas olacak bu düzenleyici işlemi evleviyetle dava edebilmelidir. Öte yandan davacı belediyenin, gerek mahalli müşterek ihtiyaçları, gerek görev alanı içerisindeki jeolojik, sosyal, kültürel durumu daha yakinen tanıdığı kabul edildiğinde söz konusu çevre düzeni planını özellikle plancılık ilkelerine aykırılığı yö- 60 D. 6. D. E:2006/527, K:2008/1720, T:12.03.2008. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 265 nünden dava etmekte menfaati bulunduğunda da duraksama bulun- mamalıdır. Şu halde planlanan alana en yakın bu kamu tüzel kişisinin bu gibi iddialarda bulunabilmesi doğal olup bunların da inceleme ko- nusu edilebilmeleri için işlemi dava konusu etmekte menfaatinin bu- lunduğunun kabulü gerekir. Danıştay 6. Dairesi, isabetli bulduğumuz bir diğer kararında ise, imar planının iptali için dava açan siyasi parti il başkanının, imar pla- nının iptalini istemekte menfaati olmadığına hükmetmiştir. 61 Daire bir başka kararında, imar plan değişikliğine konu alana komşu bulunan taşınmazın malikince açılan iptal davasını ehliyet yö- nünden reddeden bidayet mahkemesi kararını bozarken, “imar planları kamu yararını ilgilendiren genel nitelikte düzenleyici işlemler olduğundan, semt sakini sıfatıyla menfaatinin ihlal edildiğinden bahisle dava açma hakkı bulunan davacının imar planı tadilatının iptali istemiyle açtığı bu davada dava açma ehliyetinin bulunduğu” sonucuna varmıştır. 62 , 63 DİDDK, menfaat ihlaline ilişkin vermiş olduğu önemli bir kararın- da, Orman Kanunu’nun 2/B maddesi uyarınca orman sınırları dışına çıkarılan taşınmazlarının hazine lehine tespiti hakkındaki karara karşı Kadastro Mahkemesi’nde itiraz eden davacıların, “mülkiyet uyuşmazlı- ğı bulunan bu alanı içerisine alacak şekilde rekreasyon alanı belirleyen imar plan değişikliğinin iptalini isteyebilmek yönünden ciddi ve makul bir menfaat ilişkisine sahip kabul ederek”, bu kişilerin dava açma ehliyeti bulunmadı- ğına ilişkin 6. Daire kararını bozmuştur. 64 Danıştay 6. Dairesi temyizen incelediği ve doğrudan imar plan- larının iptaline ilişkin olmayan bir başka somut olayda, mülkiyeti ha- zineye ait taşınmazın arıtma tesisi alanı olarak ayrılmasına ilişkin be- lediye meclis kararının ve bu işlemin değiştirilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddedilmesine ilişkin belediye başkanlığı işleminin ipta- 61 D. 6. D.E:2000/3480, K:2001/4259, T:04.10.2001 62 D. 6. D. E:2003/1712, K:2003/4221, T:09.07.2003 63 Ancak Danıştay, parselasyon uygulamaları ile ilgili olarak açılacak davalarda menfaat koşulunu daha sıkılaştırarak, parselasyona tabi tutulan alanda ayni hakkı bulunmayan ve fakat komşuluk hukukuna dayalı açılan davaları davacının menfaati bulunmadığı gerekçesiyle reddetmektedir. Örneğin Bkz. D. 6. D. E:1998/4164, K:1999/4196, T:23.09.1999 64 DİDDGK E:1997/195, K:1997/400, T:13.06.1997 İmar Planlarının Yargısal Denetimi266 line ilişkin davanın esasını inceleyen bidayet mahkemesi kararını bo- zarken, “taşınmazın maliki olmayan ve dava açma ehliyetini belde sakini sı- fatına değil, taşınmazın zilyedi olduklarından bahisle ileride doğması ihtimali bulunan bir hak iddiasına dayandıran davacıların, beldenin arıtma tesisi yer seçimi işlemine karşı dava açma ehliyeti bulunmadığına” hükmetmiştir. 65 Yukarıda alıntılanan kararlar ışığında, imar planlarının iptal da- vaları eliyle yargısal denetiminde, davanın ön koşullarından biri olan ehliyete ilişkin olarak son derece farklı durumların ortaya çıkabileceği görülmektedir. Danıştay’ın konuya ilişkin tüm içtihadı yönünden belli bir sistematik bir yorum yapabilmek imkânına sahip olamadığımız- dan, sadece incelememizde yer verdiğimiz kararlar yönünden ihtiyat- la ifade edilebilir ki, uygulamada davacının birlikte sağlaması gereken genel ve özel yetenek koşullarının yorumunda sıkıntılarla karşılaşıl- makta ve özel yetenek açısından ise kimi durumlarda neredeyse hak ihlali şartı kadar sıkı kayıtlamalar getirilmektedir. D. İdari Davaya Konu Olacak Kesin ve Yürütülmesi Gereken Bir İşlem Olup Olmadığı 1. Genel olarak Bu bölümün ilk başlığı altında iptal davalarının idarenin denetimi ve hukuk devleti ilkesi açısından taşıdığı önemi kısaca ortaya koyabil- meye gayret edilmişti. İşte hukuk devleti ilkesinin hayata geçirilebil- mesi açısından bu son derece önemli fonksiyona sahip iptal davasının konusunu teşkil edecek idari işlemlerin, bünyelerinde taşımaları gere- ken niteliklerin neler olduğunu da belirlemek gerekmektedir. Bir baş- ka deyimle hangi özelliklere sahip idari işlemlerin idari dava konusu edilebilecekleri belirlenmesi, idarenin etkin yargısal denetimi mesele- sinin özünü teşkil etmektedir. Bu bağlamda, İYUK m. 14/3,(b) bendiy- le getirilen, esasen idari işlem teorisi ile ilgili bir usuli düzenlemeye göre, ilk inceleme safhasında, iptal davalarına konu edilen idari işle- min “idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup ol- madığı” nın, mahkemece tespiti gerekecektir. Davaya konu işlem, kesin ve yürütülmesi gereken bir idari işlem değilse, İYUK m. 15/1,(b) gere- 65 D. 6. D.E:2004/6309, K:2005/2411, T:20.04.2005 TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 267 ğince davanın reddine karar verilecektir. Bu bağlamda esas yönünden, yani unsurları itibariyle, idari yargı denetimine tabi olabilecek idari işlemler, bu iki kıstası bir arada taşıyan,“kesin ve yürütülmesi gereken” idari işlemlerdir. 66 Bir başka ifade ile idarenin tüm idari işlemleri değil ancak yasayla belirlenen bu iki niteliği beraberce taşıyan işlemleri iptal davasına konu edilebilecektir. 67 Yasa koyucunun seçmiş olduğu bu kavramların içeriği ve tanımla- rı gerek doktrin ve gerekse mahkeme kararlarında sıklıkla yer almak- tadır. Şüphesiz, bu kavramların idari işlem teorisi bakımından neyi ifade ettiklerini belirlemek, idari yargı yetkisinin kapsamı yönünden oldukça önemlidir. İdari işlem teorisi bakımından “kesin işlem”, idari karar alma süre- cinin tamamlanarak nihai işlemin ortaya çıkmasını ifade etmektedir. 68 Nihai işlem ise, genel itibariyle kendisinin oluşumunu sağlayacak ida- 66 Danıştay 5. Dairesi’nin 16.12.1987 tarih ve E:87/275,K:87/1789 sayılı kararını eleş- tiren Erkut’a göre “Söz konusu yasa hükmünde getirilen ilke sadece menfaat koşuluna ilişkin iken, Mahkeme ayrıca işlem ile menfaat ihlali arasında bir hukuki bağ kurabilmiş- tir. Ancak böyle bir yorum kabul edildiği taktirde –kesin ve yürütülebilir işlemler üçüncü kişilerin hukukunu şu yada bu şekilde etkileyen işlemlerdir- saptamasını yapmak gerekir ki, söz konusu formül ile bunun kastedilmediği açıktır.” Yazara göre, “kesin ve yürütü- lebilir işlem kavramının içeriğinin belirlenmesinde “menfaat ihlali” koşulunun herhangi bir ölçüt olarak ele alınabilmesi mümkün değildir. İcrai, kesin, yürütülebilir, uygulanabilir ve benzeri hangi kavram kullanılırsa kullanılsın, tüm bunlar işlemin hukuksal sonuçlar doğurabilme; haklar yükümlülükler yaratabilme gücünü belirleyen tamlamalardır ve ano- nim niteliktedirler. Menfaat koşulu ise henüz bu aşamada değil işlemin kapsamına giren ilgililerin yada işlemin muhataplarının belirlenmesi ile gündeme gelir.” Bkz. Erkut, Celal, “İdari Davaya Konu Olabilecek Kesin ve Yürütülebilir İşlem Kavramı”, I. Ulusal İdare Hukuku Kongresi 1-4Mayıs 1990, Ankara, Birinci Kitap İdari Yargı, Danıştay Matbaası, Ankara 1991, Danıştay Yayın No:53, s. 110 67 Bu durumda idari yargı yetkisinin ve idarenin yargısal denetiminin, söz konusu gruba girmeyen idari işlemler üzerinde işletilemeyeceğini de vurgulamak gere- kir. Burada da idare mahkemesinin kendi önüne gelen uyuşmalığı çözme yetkisi bulunup bulunmadığı hakkında karar verdiği görülmektedir, tıpkı özel yetenek koşulunda olduğu gibi. Yani idare mahkemesi belki de paradoksal olarak, uyuş- mazlığın çözümünün yetki ve görev alanı içerisine girip girmediğini belirlemeye de yetkilidir. 68 Erkut, Celal, a. g. m., s. 112 ; Haurıou’da zincir işlemleri usuli tasarruflar olarak adlandırıp “nihai kararın ortaya çıkabilmesi için zorunlu olarak öngörülen bir zincirin parçaları niteliğindeki her türlü inceleme,araştırma ve hazırlık işlemleri” biçiminde ta- nımlamıştır. Bkz. Erkut, Celal, İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği, Danıştay Matbaası, Ankara, 1990, Danıştay Yayın No: 50, s. 122. İmar Planlarının Yargısal Denetimi268 re içerisinde gerçekleşecek ve çoğunlukla hukuksal durumlara her- hangi bir etkisi bulunmayan prosedür işlemlerden oluşan bir işlemler zincirinin son halkası olarak tesis edilmektedir. Ancak nihai işlem tesis edilmediği taktirde bu prosedür işlemler yürürlüğe girmemiş kabul edilir. Bu prosedür işlemler içerisinde nihai işlemden ayrı ve bağımsız bir değer taşıyabilen ve yapıldıkları anda bazı sonuçlar doğurabilme gücüne ve kendi içlerinde kesinlik niteliğine sahip olanlar ve “ayrılabi - lir işlem kuramı” eliyle dava konusu yapılabilirler. 69 Bu nedenle ayrıla- bilir işlemler kuramı bakımından önem taşıyan husus “kesinlik” kavra- mının idare mahkemesi yargıcı tarafından değerlendirilmesidir. 70 İdari işlemlerin iptal davasına konu edilebilmesi için taşıması ge- reken bir diğer konu ise, kanunda “yürütülmesi gereken işlem” biçimin- de betimlenen icrailik özelliğidir. Bütün idari işlemler “icrailik” vasfına sahip değildir, idari işlemler ancak belli bazı kayıt ve şartlar altında bu vasfa sahip olabileceklerdir. İdari işlemlerin hukuksal durumlar- da yeni birtakım değişiklikler yapabilme gücüne sahip olmaları icrai işlemlerin diğer idari işlemlerden ayırt edilebilmelerini sağlayan en önemli kriterdir. 71 Bir diğer ifade ile idarenin tek yanlı olarak, muha- tabının kabul veyahut muvafakatine gerek olmadan açıkladığı iradesi ile hukuki sonuçlar doğurmasına, hukuk düzeninde değişikliğe yol açmasına idari kararların icrailik özelliği denir. 72 Bu noktada idari işle- min “icrailik” niteliği ile işlemin “resen icra” edilmesini de birbirinden ayırmak gerekir. 73 Belirtmek gerekir ki, idari işlemlerin “etkili” veya “yürürlüğe gir- miş” olmaması nedeniyle muhatabınca dava konusu edilememeleri, bunların icrai nitelik taşımadıkları anlamına gelmeyecektir. Bir başka ifade ile icrai işlemin tebliğ yahut ilan edilmek suretiyle henüz muha- tapları üzerinde etkisini göstermediği yahut bu kişilerin menfaatlerini etkilemediği için dava konusu yapılamaması işlemin icrai veya kesin 69 Erkut, a.g.m, s. 112. 70 Erkut, a. g. e., s. 110. 71 Erkut, a. g. e., s. 120. 72 Gözler, a. g. e., s. 594 . 73 Günday, a. g. e., .s. 127; Duran, resen icra edilmeyi şu şekilde tanımlamaktadır. “İşlemin resen icra edilmesi icrai işlemin hukuk alanında yapmış olduğu değişikliklerin olgularda kendisini gösterebilmesi için girişilecek uygulama ameliyelerini ifade eder” Bkz. Duran, Lütfi, İdare Hukuku Ders Notları, Fakülteler Matbaası, İstanbul, 1982, s. 413. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 269 olmamasından değil yürürlüğe girmemesinden veya girmiş olsa dahi menfaatleri etkilememesinden kaynaklanmaktadır. 74 2. İmar Planlarının İptali Davasında Kesin ve İcrai İşlem İdari yargılama yetkisinin kapsamı ile yakından ilgili kesin ve yü- rütülmesi gereken işlem kavramının doktrin bakımından neyi ifade ettiği hakkındaki açıklamaların ardından, sıra konunun Danıştay uy- gulamasına ne biçimde yansıdığını incelemeye gelmiştir. Danıştay uygulaması içerisinde DİDDK ile 6.Daire’nin konuya iliş- kin görüşlerindeki farklılığı ortaya koyması açısından DİDDK’ca tem- yizen incelenen iki farklı 6.Daire kararından bu başlık altında bahset- mek uygun olacaktır. 75 Esasen Danıştay 6. Dairesi 2003 tarihli DİDDK 74 Erkut, a. g. e., s. 119; Sezginler, Murat, “İptal Davasının Uygulama Alanı Bakımın- dan Ayrılabilir İşlem Kuramı”, Yetkin Yayınları, Ankara 2000, s. 45. 75 Bunlardan ilki dava konusu imar planı ilan edilmeden dava açılmış olduğu için işlemin bu anda kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmadığı gerekçesiyle verilen davanın esasının incelenmeksizin reddine dair Danıştay 6.Dairesi kararı- nı bozan DİDDK’nın E:2003/326, K:2003/588; T:10.07.2003 künyeli kararıdır. Söz konusu kararda, İskenderun Organize Sanayi Bölgesi içinde yer alan ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu’nda düzenlenen özel imar rejimine tabi bir alanla ilgili olarak “3621 sayılı Kanunun 7. maddesinde öngörülen yazılı usul uygulanmaksızın, doğrudan üçüncü kişinin hazırlayıp sunduğu planın Bayındırlık ve İskân Bakanlığınca onaylanması sure- tiyle gelişen bu durum karşısında; dava konusu imar planı değişikliğinin Bayındırlık ve İskân Bakanlığınca onandığı andan itibaren yürürlüğe girdiğinin, uygulanabilecek kesin ve icrai bir işlem haline geldiğinin kabulü gerekmektedir. Böyle bir durumda, imar pla- nı değişikliğinin ilgili belediyesince ilan edilmediğinden bahisle kesinleşmediği yolundaki aksi bir düşünce, planın uygulanması ile beraber menfaati ve hakkı ihlal edildiği iddiasıy- la süresinde plana karşı dava açan kişinin, dava hakkının ertelenmesi, oluşan fiili durum nedeniyle zarar görmeye devam etmesi anlamına gelecektir. Bu nedenle Dairesince, işin esasına girilerek bir karar verilmesi gerekirken, planın belediyece ilan edilmediği ve bu ne- denle kesinleşmediği; ortada kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmadığı gerekçesiyle davanın reddi yolunda verilen kararda hukuki isabet görülmemiştir.” Gerekçesi ile Daire kararını bozmuştur. Ancak bu karar özel imar rejimine tabi bir alanda özel kanu- nunca belirlenen usul işletilmeden yapılmış bir imar planının iptali istemine ilişkin olup, Daire ile Kurul arasındaki içtihat farkını somut biçimde ortaya koymamak- tadır. Oysa, Konuya ilişkin yakın tarihli diğer karar ise DİDDK’ nun E:2003/521, K:2003/609, T:18.09.2003 künyeli kararı olup, dava konusu imar planını, 3194 sayı- lı Kanun’un 8/b maddesi uyarınca ilgili belediyece ilan edilmeden imar planının kesin işlem haline gelemeyeceği ve bu nedenle iptal davasına konu edilemeyeceği gerekçesiyle reddeden Danıştay 6. Dairesi’nin kararını onamaktadır. İDDK’nın bu kararına karşı yazılan karşı oy gerekçeleri de oldukça önemlidir. Karşı oy yazan İmar Planlarının Yargısal Denetimi270 kararından önceki kararlarında da belediye meclisince kabul edildiği halde bir ay süreyle askıya çıkarılıp kesinleşmedikçe, imar planlarının kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olamayacağından dava konu- su edilemeyeceği içtihadındaydı. 76, 77 Süreç içerisinde verilen kararlara üyelerden ilkinin gerekçesi şu şekildedir.“3194 sayılı Kanunun 8/b maddesinde; ... belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planlarının ilgili belediye- lerce yapılacağı veya yaptırılacağı ve belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe gireceği, onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edileceği, bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebileceği, belediye başkanlığın- ca, belediye meclisine gönderilen itiraz ve planları, meclisin 15 gün içinde inceleyip kesin karara bağlayacağı, kesinleşen planların bir kopyasının bakanlığa gönderileceği hükme bağ- lanmıştır. Bu planların belediye meclisince onaylanmak suretiyle yürürlüğe girece- ği maddede açıkça ifade edilmiştir. Planların bir ay süre ile ilanı ise ilgilisine pla- na itiraz imkanı sağlamak içindir. Bu nedenle ilgili haberdar oldu ise, plana yü- rürlüğünden itibaren idari dava açma süresinde dava açabileceği gibi, idari itiraz yoluna başvurarak veya itiraz yoluna gitmeden madde gereği son ilan tarihinden itibaren idari dava açma süresi içinde dava açabilecektir. Bu davada, Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca onaylanması tarihinde yürürlüğe girdiği açık olan dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı için davacının temyiz isteminin kabulü ile kararın bozularak işin esasının Dairesince incelenmesi gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına karşıyım.” Di- ğer üye ise “2577 sayılı Kanunnın 14. maddesinin 3/d bendinde düzenlenen idari davaya konu olacak işlemlerde aranan kesin olma niteliği, idari işlemin oluşup ortaya çıkabilmesi için öngörülen tüm prosedürün tamamlanmasını ifade eder. Kesin işlemler, idare adına irade tesisine yetkili en son idari merciden geçerek yürürlüğe giren idari işlemlerdir. İdari işlemlere karşı 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi hükmüne uygun olarak işlemi yapan veya üst makama yapılan başvuruların, işlemin kesinliğini etkilemeyeceği açıktır. 3194 sayılı Kanunun 8/b maddesinde nazım ve uygulama imar planları- nın belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe gireceğinin açıkça düzenlenmesi karşısında, madde hükmünde bilahare yer verilen planların yürürlüğe girmesinden sonra bir ay süre ile ilanı ve bu süre içinde itiraz edebileceğine ilişkin hükmün, dü- zenleyici işlem niteliğinde olan imar planlarına 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi kapsamında bir başvuruyu düzenlemeye yönelik olduğu sonucuna ulaşılmaktadır. Bu itibarla, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından onaylanarak yürürlüğe giren dava konusu imar planının ilan edilmemiş olması, onun 2577 sayılı Kanunun 14. maddesinin 3/d bendine uygun kesin işlem niteliğini değiştirmeyeceğinden, idari davaya konu olama- yacağı yolundaki Daire kararının bozulması gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.” Ge- rekçesi ile karara katılmamıştır. 76 Bu döneme ilişkin rastlanılan kararlardan biri D. 6. D’nin E:1999/5104, K:2001/576; T:16.01.2001 künyeli kararıdır. Kararın gerekçesi “dava konusu olayda ise uyuşmaz- lığa konu imar planı değişikliğinin onay tarihinden itibaren ilan edilmediği dolayısıyla ortada davacı yönünden kesin ve uygulanabilir nitelikte bir imar planının bulunmadığı anlaşıldığından İdare Mahkemesince davanın bu nedenle reddi gerekirken süreaşımı nede- niyle reddi yolunda verilen kararda isabet görülmemiştir.” Biçiminde kaleme alınmıştır. Öte yandan Dairenin söz konusu içtihadında daire içerisinde dahi bir uzlaşma ol- madığı da ortadadır, zira söz konusu karara karşı oy yazan üyeler ise “İdari nitelik kazanarak yürürlüğe girmiş olan imar planlarının bir ay süreyle ilan edilmesi ilgililere pla- TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 271 bakıldığında, Daire ve Kurul arasında bu konuya ilişkin içtihadın kimi zaman örtüşmekte kimi zaman ise ayrılmakta olduğu görülmektedir. Bu farklılığının özü ise, ilgili makamınca onaylanmış bir imar planının henüz ilan edilmemişken ilgililerce dava konusu edilip edilemeyeceği sorusuna, idari işlem teorisi bakımından verilen farklı cevaplarla ilgi- lidir. Bir başka ifade ile değerlendirme farklılığı, imar planının onay- lanmış olduğu evrede ve fakat henüz ilan edilmemişken kesin ve yü- rütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı noktasında toplanmaktadır. Konuyu açıklayabilmek için daha evvel, idari merci tecavüzü ile ilgili açıklamalarımızda da bahsettiğimiz, 3194 sayılı Kanun’un 8/b maddesini ele almak gerekecektir. Madde metni şu şekildedir: “İmar Planları; Nâzım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlana- rak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nâzım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yü- rürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tes- pit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar.” 77 Bize göre, maddenin düzenlenişi dikkate alındığında, belediye meclisince alınacak bir kararla onaylanarak yürürlüğe girecek olan imar planının, bu karar yani “onay” anıyla beraber kesin ve yürütül- mesi gereken bir işlem olduğuna kuşku bulunmamalıdır. İmar planı- nın daha sonra ilan edilmesi ve bu süre içerisinde imar planına itiraz na itiraz edilebilme imkânı sağlanması içindir. Bu idari itirazın nasıl karara bağlanacağı, yasa maddesinde ayrıca gösterilmiştir. Bu itirazın belediye meclisince kabul edilmesi pla- nının tamamının değil itirazcı ile ilgili kısmının tadili sonucunu doğurabilir. Bu durumda böyle bir idari itiraz hakkının sağlanması için bir ay ilan edilmesinin öngörülmüş olması belediye meclisince onanmış ve yürürlüğe girmiş bulunan imar planının kesinleşmesini ve uygulanmasını engellemeyeceği gibi salt bu nedenle iptalini de gerektirmez. Uyuşmazlıkta, belediye meclisince onaylanması tarihinde yürürlüğe girmiş bulunan planın öğrenilmesi veya uygulanması üzerine yasada öngörülen süreler geçirildikten sonra açılmış bulunan davada süre aşımı bulunduğu açık olduğundan davanın bu nedenle reddine ilişkin idare mahkemesi kararında isabetsizlik bulunmamaktadır.” görüşündedirler. 77 Kalabalık’ da Danıştay 1. Dairesi ve Ergen’e atıfta bulunmak suretiyle ilan edilme- yen imar planlarının kişiler yönünden kesin ve uygulanabilir niteliği bulunmadı- ğını vurgulamaktadır. Bkz. Kalabalık, a. g. e., s. 149. İmar Planlarının Yargısal Denetimi272 imkânı tanınmasının belediye meclisince kabul edilip yürürlüğe konul- muş imar planının icrai ve kesin işlem niteliği üzerinde bir etkisi olma- sa gerektir. Zira ilan, hukuki niteliği açısından ilan veya tebliğ işlemle- ri, kesin ve icrai bir işlemin muhatabına bildirilebilmesi için kullanılan tesis edilen başka idari işlemdir ve bir işlemin tekemmülünün parçası olarak düzenlenmemiş olabilirler. Yukarıda alıntılanan yasa hükmüne bakıldığında, imar planlarının ilanı ve bu süre içerisinde ilgililere ta- nınan itiraz imkanı imar planlarının yapılış süreci içerisinde kalan bir işlem değil, işlem tamamlandıktan sonra, pek çok kişinin menfaatini il- gilendiren bu tasarrufun ilgililerine bildirilmesi amacını taşımaktadır. Bu nedenle imar planları, belediye meclisince onaylanmalarının ardın- dan, ilan edilmeseler bile yahut ilan edilmişlerse itiraz edilmesine ge- rek olmaksızın, süresi içerisinde doğrudan ilgililerce dava konusu edi- lebilmelidir. Maddede geçen şekliyle “itirazları kesin karara bağlamak”, söz konusu itirazlar zorunlu nitelik taşımadıklarından, yapılmamaları halinde imar planlarının İYUK m. 14/3,b anlamında kesinleşmemeleri sonucunu da doğurmayacaktır. Bu nedenle imar planlarının, onaylan- dıktan sonra ve fakat ilan olunmadıkça dava edilemeyecekleri görüşü- ne katılamamaktayız. Esasında, bizzat İmar Kanunu’nun idari işlem teorisi yönünden sorunlu görünen ifadeler içeren 8/b maddesi, imar planların bakımından idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütül- mesi gereken işlem koşulunun yargı organlarınca yorumunu sıkıntılı hale getirmiştir. İmar plan notları da idari davaya konu edilebilirler. İmar planlarıyla bir bütün teşkil eden, plan hükümlerini açıklayıcı ni- telik taşıyan plan notlarının, planın ayrılmaz bir parçası olarak imar planı gibi kesin ve yürütülmesi gereken işlemler olarak dava konusu edilebilmeleri mümkündür. 78 Bunun gibi, uyuşmazlık konusu taşınmaza ilişkin uygulama imar planının yargı yerince iptali üzerine, yeni uygulamanın ne şekilde ya- pılacağının sorulması üzerine idarece verilen cevabın davacı tarafın- dan iptal davasına konu edildiği bir olayda, Daire, söz konusu yazının “bildirici mahiyette olmasına rağmen davacının taşınmazı ile ilgili işlem tesi- sinde davacı tarafından dikkate alınması gereken bağlayıcı hukuki açıklamalar 78 D. 6. D. E:1998/7442, K:2000/226, T:19.01.2000; D.6.D.E:1999/2248,K:2000/4203, T:22.06.2000; D. 6. D.E:2003/1960, K:2004/5303, T:04.11.2004 TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 273 getirmesi nedeniyle” kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olarak ka- bulü ile dava konusu edilebileceğine karar vermiştir. 79 E. Süre Aşımı 1. Genel Olarak Bilindiği gibi, idari yargıda, idare mahkemelerinde açılacak iptal ve tam yargı davaları belirli süre kesitleri içerisinde açılmamış iseler, idare mahkemelerinin dava konusu istemi esas yönünden denetleye- bilme imkânları bulunmayacaktır. İYUK, iptali istenen işlemin ilgilisine bir şekilde duyurulması anı ile ilgilisinin iptal istemiyle yargı merciine uyuşmazlığı iletmesi ara- sında belirli bir sürenin aşılmamış olmasını işlemin esasının denetle- nebilmesi için şart koşmuştur. Burada dava açma süresini belirlerken temel kural işlemin ilgilisine yazılı olarak bildirimidir. Şüphesiz işlem ilan edilmek suretiyle de ilgililerine duyurulmuş olabilir. Bu düzen- lemeler, idari işlemlerin yargısal denetimlerinin sağlanabilmesi için getirilen güvence hükümleridir ve işlemlerin ilgilileri aleyhine yorum- lanamazlar. İdari yargılama usulü kanunu, süre aşımı nedeniyle da- vanın reddi kurumunu düzenlemiş olmakla birlikte, bir idari işlemin ilgilisine bildirilmeden dava edilemeyeceği yahut bu halde de süre yö- nünden reddedileceğine ilişkin bir düzenleme getirmemiştir. Şu halde, kesin ve icrai bir işlem davacısının menfaatini etkiliyor ise işlemin da- vacı açısından ıttıla kesbettiği tarihten itibaren yasal süresi içerisinde dava konusu edilebilmesi gerekir. Ancak ilgilisine ilan yahut tebliğ su- retiyle duyurulduğu ispatlanabilen idari işlemlerde bu tarihi izleyen günden itibaren yasal süresi içerisinde dava açılmamış olması halinde, daha sonra açılacak dava süre yönünden reddedilecektir. 2. İmar Planlarının İptali Davasında Süre Aşımı İnceleme konumuzu oluşturan imar planları ise, daha önce de belirtildiği üzere “düzenleyici idari işlem” olduğundan İYUK m. 7/4 79 D. 6. D.1999/539, K:2000/1247, T:02.03.2000 İmar Planlarının Yargısal Denetimi274 hükümleri uyarınca dava edilebilecektir. 80 Bu maddeye göre, ilanı ge- reken düzenleyici işlemlerde dava süresi ilan tarihini izleyen günden başlar. Öte yandan, söz konusu süre geçirilmiş olsa dahi düzenleyici işleme dayalı olarak tesis edilen uygulama işlemlerinin tebliği üzerine de ilgililer genel dava açma süresi içerisinde ister genel düzenleyici işlemi, ister uygulama işlemini isterlerse de ikisini birlikte iptal dava- sına konu edebileceklerdir. Ancak İYUK m. 7/4 hükmü, düzenleyici işlemin ilan edilmeden dava edilemeyeceği anlamına gelmemelidir. Zira kabul edilmesi halinde bu zorlayıcı yorum idarenin denetlenme- si amacının gerçekleşmesini sınırlayacaktır. Şu halde düzenleyici iş- lemler, ilan edilmeden evvel de ilgililerince öğrenilmeleri durumunda iptal davasına konu edilebilmelidir, İYUK m. 7/4 hükmünün de kanı- mızca bunun aksine bir anlamı bulunmamaktadır. İYUK m. 7/4 hükmü ile düzenleyici işlemler için dava açma süre- sine ilişkin olarak getirilen düzenlemenin, konuyla ilgili diğer hüküm- ler olan İYUK m. 11 ve İK m. 8/b ile birlikte değerlendirilmesi gerek- mektedir. Bu değerlendirmelerin ışığında; a) imar planının doğrudan iptal davasına konu edilmesi, b) imar planının yapılacak itirazın ar- dından iptal davasına konu edilmesi, c) yürürlükteki bir imar planının uygulama işlemi delaletiyle iptal davasına konu edilmesi ihtimalleri ortaya çıkmaktadır. 81 Bu ihtimaller içerisinde yer alan imar planının yapılacak itirazın ardından iptal davasına konu edilmesinin başlığı al- tında da çeşitli ihtimaller oluşabilecektir. 80 3194 sayılı İmar Kanunu’nun konuya ilişkin 8/b maddesinde ilan süresi bir ay olarak düzenlendiğinden, dava açma süresinin de ilanın son gününü takip eden günden itibaren başlaması gerekir. Ancak burada İYUK m. 7/4 hükmündeki bir eksikliği de vurgulamak gerekir. İYUK m. 7/4 hükmü ilanın mutat bir gün içeri- sinde yapılıp tamamlanacağını kabul ederek, ilanı gereken düzenleyici işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin “ilan tarihini izleyen gün”den başlayacağını belirt- mektedir. Özellikle belli bir askı süresi öngören düzenlemeler açısından, İYUK m. 7/4’teki “ilan tarihi” ibaresini, “ilan sürecinin sona ermesini izleyen gün” olarak yo- rumlamak uygun olacaktır. 81 Bir imar planı tamamlanıp yürürlüğe girdikten sonra yukarıda belirtilen usuller dairesinde doğrudan yahut idari başvuruların ardından iptal davasına konu edil- memiş olsa dahi, herhangi bir süre kaydına bağlı olmaksızın kendisini yapan ida- reye yapılacak başvuru ile imar plan değişikliğine ilişkin karar alınmasını talep edebilmeleri mümkündür. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 275 a. İmar Planının Doğrudan İptal Davasına Konu Edilmesi Konuya ilişkin açıklamalarımız ışığında, imar planlarının, İK m. 8’de belirlenen prosedür uyarınca kendilerini onaylayan belediye meclisi yahut valilik kararı ile öğrenilmelerinin üzerine yasal süresi içerisinde dava konusu edilmesinde bir engel bulunmamalıdır. Bunun gibi, genel kural gereği imar planları, ilan edilecekleri 30 günlük sürenin tamamlanmasını izleyen günden başlamak üzere 60 gün içerisinde de dava konusu edilebileceklerdir. b. İmar Planının Yapılacak İtirazın Ardından İptal Davasına Konu Edilmesi İmar planları, yukarıda açıklamaya çalıştığımız sistematik içerisin- de ilan edilmeden evvel de kesin ve yürütülmesi gereken işlemlerden olup dava konusu edilebileceklerinden, kendilerini onaylayıp yürür- lüğe sokan belediye meclisi yahut valiliğin onay kararının ardından İYUK m. 11 bağlamında idari başvuruya konu edilebilir. Yahut imar planları, İK m. 8’de öngörülen 30 günlük ilan süresi içerisinde itira- za konu kılınabilir. Yine imar planlarının, İK m. 8’de belirtilen itiraz süresinin ardından da İYUK m. 11 bağlamında idari başvuruya konu edilebilecekleri düşünülebilir. aa. İmar Planlarının İlanlarından Evvel İtiraz Konusu Kılınması Kendi menfaatini ihlal eden bir imar planını, henüz ilan edilme- diği bir safhada öğrenen ilgili, bu imar planının İK m. 8 hükümleri gereğince ilan edilmesini bekleyip ilgili süreci takip edebilecektir. An- cak, imar planının yasal tabirle yürürlüğe girdiği belediye meclisi ya- hut valiliğin onay kararı sonrasında ve fakat ilan edilmemişken idari başvuruya konu kılınması durumu ile de karşılaşılabilir. Bu aşamada gerçekleşmesi halinde bu idari başvurunun İYUK m. 11 bağlamında değerlendirilmesi gerekecektir. İlgili böyle bir başvuruda bulunması ile imar planından belli bir süreden beri haberdar olduğunu belirtmiş olacak, böylece belirttiği tarihten itibaren işlemeye başlamış idari dava açma süresi başvurusu ile duracaktır. İdarenin bu başvuruyu 60 gün içerisinde cevaplamaması halinde, bu 60 günlük süreyi takiben idari İmar Planlarının Yargısal Denetimi276 başvuruda bulunmadan önce geriye kalmış olan sürenin de hesaba ka- tılması ile dava açma süresi belirlenebilecektir. bb. İmar Planlarının 30 Günlük İlan Süreci İçerisinde İtiraz Konusu Kılınmaları İmar planının belediye meclisince onaylanmasının ardından bir aylık ilan süresi içerisinde itiraz edilecek olur ise, dava açma süresine ilişkin sorunun çözümüne için öncelikle itiraz üzerine belediye mec- lisinin karar alma süresini belirlemekle başlamak gerekir. İK m. 8/b hükmü gereği belediye meclisleri bu başvuruları 15 gün içerisinde ka- rara bağlamak zorundadır. Danıştay kararlarında ise belediye meclis- lerinin bu itirazları karara bağlamadan önce bir aylık ilan süresinin sona ermesini bekleyeceğinden ve bu sürenin sona ermesinin ardından itirazları karara bağlamak için tanınan sürenin işlemeye başlayacağın- dan bahsedilmektedir. Bu noktada her ne kadar Danıştay kararlarında açık biçimde tartışılmasa da İK m. 8/b’de geçen “itirazlar 15 gün içeri- sinde kesin karara bağlanır” hükmünün düzenleyici bir süre biçiminde yorumlandığı söylenebilir. Bir başka deyimle, belediye meclisinin iti- raz tarihini izleyen 15 gün içerisinde bir karar almaması ile zımni ret işleminin oluşacağına dair bir belirleme bulunmamaktadır. Danıştay içtihadında zımni ret süresinin özel hüküm İK m. 8/b’ de yer alan 15 günlük süre değil İYUK m. 11’de yer alan 60 günlük süre olduğunun kabul edildiği görülmektedir. Bu tespitler ışığında belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe giren imar planının ilan edildiği bir aylık süre içerisinde imar planı- na itiraz üzerine, onaylanan imar planının ilan edildiği tarihi izleyen günden itibaren bir aylık ilan süresi içerisinde ilan planına itirazda bulunulmuş ise, bu başvurunun kabule bağlı olarak 15 yahut 60 gün içerisinde cevaplandırılmaması veya bu süreler içerisinde cevaplan- dırılması halinde, zımni ya da sarih cevabı izleyen günden itibaren, kalan dava açma süresi içerisinde imar planının iptalinin istenebilmesi mümkün olmalıdır. Ancak hemen işaret etmek gerekir ki, Danıştay içtihadı, İYUK ve İK hükümlerinin beraberce irdelenmesi ile yukarıda oluşturulan sistematikten farklı olarak daha uzun bir dava açma süresine imkân TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 277 veren biçimde yerleşmiş bulunmaktadır. Danıştay’a göre, imar planı askıdayken yapılan itiraz, askı süresinin sona erdiği ilk gün yapılmış sayılacak, itiraz üzerine ilgili idaresince bir karar alınması halinde bu kararın alınmasını izleyen günden itibaren, başvuru hakkında 60 gün boyunca bir karar alınmaması halinde oluşan zımni ret işleminden itibaren 60 gün içerisinde dava açılabilecektir. 82 İlgili imar planının askıdan kalktığı tarihten itibaren 60 gün içerisinde idari başvuruda bulunur ise, bu başvuru hakkında verilen karardan itibaren, başvuru tarihine kadar işlemiş dava açma süresini nazara alarak kalan dava açma süresi içerisinde iptal davası açabilecektir. cc. İmar Planlarının 30 Günlük İlan Süresi Geçtikten Sonra İtiraz Konusu Kılınmaları İmar planı nedeniyle menfaati haleldar olan ilgililer, imar planının onaylanmasının ardından bir aylık ilan süresi içerisinde özel hüküm İK m. 8/b gereği itirazda bulunulmamışlarsa dahi, kanaatimizce, ge- nel hüküm İYUK m. 11 gereği imar planına ıttıla ettiklerini beyan et- tikleri tarihten yahut her durumda imar planının ilan süresinin sona ermesini izleyen günden itibaren işlemeye başlamış olan idari dava süresi içerisinde başvuruda bulunulabilecek, bu başvurunun açıkça reddi halinde, başvuru tarihine kadar işlemiş olan dava açma süresi nazara alınarak kalan süre içerisinde planın iptali istemli dava açılabi- leceklerdir. Bu durumda olan kişiler, yapacakları başvurunun 60 gün içerisinde cevaplandırılmaması halinde, bunu takip eden günden iti- baren işlemeye başlayacak olan idari başvuru tarihlerine kadar işlemiş olan süreden arta kalan dava açma süresi içerisinde planın iptali iste- miyle dava açabileceklerdir. 83 82 D. 6. D.E: 2003/5583, K:2005/2994, T:23.05.2005; D.6.D.E:2000/5962, K:2001/6248, T:10.12.2001. 83 Aynı görüşte Kalabalık, a. g. e., s. 154. İmar Planlarının Yargısal Denetimi278 c. Yürürlükteki Bir İmar Planının Uygulama İşlemi Delaletiyle İptal Davasına Konu Edilmesi Durumu İYUK m. 7/4 gereğince düzenleyici işlemlere, inceleme konumuz özelinde imar planlarına, iptal davasına konu edilebilmeleri için ge- tirilen ve ilanlarını (yahut son ilan gününü) izleyen günden itibaren işlemeye başlayan 60 günlük dava açma süresi, uygulama işlemlerinin tesis edilmesi halinde bunların tebliği tarihinden itibaren tekrar işle- meye başlayacaktır. Bu durumda imar planının ilanını izleyen günden itibaren yasal dava açma süresi geçirilmiş olsa bile, plana dayalı tesis edilen işlem ile birlikte, yeniden işlemeye başlayacak dava açma süresi içerisinde imar planının iptali de istenebilecektir. Şu halde, imar planlarının ruhsat, imar durumu, kamulaştırma gibi uygulama işlemlerinden birinin tesisi üzerine bu işlemle birlikte dava edilebilmesi mümkündür. Ancak bunu belirleyebilmek her zaman ko- lay olmayabilir. Örneğin, Danıştay 6. Dairesi önüne gelen bir olayda, sokak üzerinde yapılmaya başlanan dükkân inşaatlarının mal sevkini engellediği gerekçesiyle kaldırılmasını isteyen davacının başvurusu- nun söz konusu yolun trafiğe kapalı bir yol olduğu gerekçesi üzerine, başvurunun reddi işlemi ile beraber süresi içerisinde işleme dayanak teşkil eden imar planının da dava konusu edilebileceğine hükmede- rek, imar planının iptali istemini süre yönünden reddeden bidayet mahkemesi kararını bozmuştur. 84 Bunun gibi, taşınmazının bulundu- ğu bölgeye ilişkin imar durum belgesi talep eden davacının bu işlemin tesisine neden teşkil eden taşınmazının bulunduğu bölgeye ait 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planlarını da iptalini beraberce isteyebileceği kabul edilmektedir. 85 Yine, taşınmazının bulunduğu bölgede cari olan imar planında değişiklik yapılması istemiyle yapılan başvurunun, is- temi incelemeye yetkili organca karara bağlanması üzerine bu işlem ile birlikte ona dayanak teşkil eden imar planı da dava konusu edilebilir. 86 Çevre ve Orman Bakanlığı’na başvuruda bulunarak, 1/25.000 ölçekli 84 D. 6. D.E:2005/3170, K:2005/4538, T:07.10.2005. 85 D. 6. D.E:2001/6627, K:2003/20, T:03.01.2003. 86 Bu halde imar planlarının değiştirilmesi isteminin yetkili organca karara bağ- lanmamış olması halinde bu işlem imar planının uygulama işlemi olarak kabul edilemeyecek, doğallıkla yetkisiz organca verilen kararla birlikte imar planı da dava konusu edilemeyecektir. Bu konuda Bkz. D. 6. D. E:2002/6968, K:2004/944, T:20.02.2004. TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 279 çevre düzeni planının değişikliğini talep eden davacının, bu isteminin reddi üzerine, isteminin reddine ilişkin işlemle beraber çevre düzeni planını dava etmeyip, ÇED olumlu raporu ve çevre düzeni planını tek dilekçe ile dava etmesi üzerine, Danıştay ilgili dairesi önce bu iki uyuşmazlığı ayırmış, daha sonra çevre düzeni planının iptali istemini muteber bir uygulama işlemi ile beraber dava edilmediği için süre yö- nünden reddetmiştir. 87 Bu konuya olarak oldukça ilginç bir İDDGK kararından da bah- setmeyi gerekli görüyoruz. Karara konu olayda, 1/1000 ölçekli imar planının iptali istemiyle dava açan davacının, davalı idarenin savun- masında, dava konusu işleme dayanak teşkil eden 1/5.000 ve 1/25.000 ölçekli planları öğrenmesi üzerine bu işlemlere karşı da dava açmış, bu davası ise süre yönünden reddedilmiştir. Uygulama işleminin tesisi halinde bunun dayandığı 1/1.000, 1/5.000 ve 1/25.000 ölçekli planla- rın dava konusu edilebilmesi mümkündür. Ancak somut olayda süb- jektif bir uygulama işlemi bulunmamakta, 1/1.000 ölçekli planın ken- dilerine dayalı tesis edildiği 1/5.000 ve 1/25000 ölçekli planlar dava edilmektedir. Bu sorunu irdeleyen İDDK, imar planları arasındaki hi- yerarşik ilişkiyi vurgulayarak, uygulama işlemi bulunmasa bile, doğ- rudan uygulama imar planına karşı açılan davada öğrenilen dayanak üst ölçekli planların da iptalinin istenebileceğine karar vermiştir. 88, 89 87 D. 6. D. E:2005/1682, K:2005/1740, T:11.05.2005. Oysa İYUK m. 7/4 ilgilisine uy- gulama işlemi ve düzenleyici işlemi tek tek veyahut bunlardan sadece birini dava edebilmek yönünden seçimlik bir hak bahşettiğine göre, her ne kadar davacı uy- gulama işlemi niteliğinde olmayan bir işleme dayanarak çevre düzeni planını dava ediyorsa da, esasen planın uygulandığı işlemde (istemin reddi) tesis edilmiş oldu- ğundan, çevre düzeni planına karşı açılacak davada da, sürenin, istemin reddine ilişkin bildirimin yapılmasını izleyen günden hesaplanarak davacının davasının dinlenmesi daha isabetli olabilirdi. 88 DİDDGK E:2005/2477, K:2005/2822, T:15.12.2005. 89 İYUK m. 7/4 uygulamasına ilişkin ilginç bir başka kararında da İDDK, uygula- ma işlemi olan kamulaştırma ile birlikte dava edilen düzenleyici işlem 1/1000 öl- çekli uygulama imar planı hakkındaki istemi, uygulama işlemine ilişkin davanın konusuz kalması nedeniyle reddetmiştir. Bkz. DİDDGK E:1996/768,K1996/164, T:22.03.1998 künyeli kararı İmar Planlarının Yargısal Denetimi280 F. Husumet İptal davaları idari işlemlerin objektif hukuka uygunluklarının denetlendiği davalar oldukları için teorik olarak işlemi yapan idareye değil işleme karşı açılan davalardır. Ancak bir usuli gereklilik olarak davaya konu edilen idari işlemi tesis eden makamın dava dilekçesinde gösterilmesi gerekmektedir (İYUK m. 3/2-a). İdari davalarda dava ko- nusu işlemi tesis eden davalı idarenin, yani hasmın gösterilmesi gerek- mekle birlikte, adli yargının aksine davanın doğru hasıma yöneltilmiş olup olmadığı sorunu bir ilk itiraz değil, kamu düzenine ilişkin ve ida- re mahkemesince resen gözetilecek bir durumdur. Öyle ki, dava İYUK m. 3/2-a hükmü hilafına hasım gösterilmeden yahut yanlış hasım gös- terilerek açılmış ise idare mahkemesi ilk incelemede dava dilekçesinin mahkemece belirlenen hasıma tebliğine karar verecektir. Şu halde, genel olarak ifade edilecek olur ise, imar planlarının ip- taline ilişkin olarak açılacak davalarda, dava konusu imar planını yap- ma yetkisine sahip olan idare hasım gösterilmelidir. Bir başka deyimle, dava konusu imar planı bir bakanlıkça yapılmışsa bu bakanlık, büyük- şehir belediye sınırları içerisinde büyükşehir belediyeleri, belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde yer alan bir alana ilişkin yapılan imar planı ise ilgili belediyeler, belediye sınırlar dışında ise bağlı olunan il özel idareleri hasım mevkiinde gösterilmelidir. G. İYUK 3. ve 5. Maddelere Uygunluk İYUK m. 3, idari dava dilekçelerinin zorunlu koşulları düzenlen- miştir. İYUK m. 5 ise iki farklı durum açısından tek dilekçe ile dava açı- labilecek halleri düzenlemiştir. Bu öngörülerden ilkinde kural olarak her idari işlem aleyhine ayrı ayrı dava açılacağı vurgulanmakla bera- ber bu kuralın istisnası olarak aralarında maddi veya hukuki yönden bağlılık ya da sebep-sonuç ilişkisi bulunan birden fazla işleme karşı bir dilekçe ile de dava açılabilir. Bir düzenleyici işlemin kendisine dayalı tesis edilen sübjektif işlemle beraber dava edilebilmesi veya araların- da neden sonuç ilişkisi bulunan birden fazla sübjektif işlemin birlikte dava edilebilmesi mümkündür. İYUK m. 5’te öngörülen ikinci olasılık ise hak veya menfaatlerinde iştirak bulunan birden fazla davacının, davaya yol açan maddi olay ve hukuki sebeplerin aynı olması halinde TBB Dergisi 2011 (93) Kerem Canbazoğlu / Dilhun Ayaydın 281 tek dilekçe ile dava açabilmeleridir. Bu ikinci ihtimale imar hukukun- da kolaylıkla rastlayabilmek mümkündür. Söz gelimi paylı mülkiyete konu bir taşınmazı ilgilendiren bir imar planı değişikliğinin iptalini tüm paydaşlar tek dilekçe ile açabilecekleri iptal davası ile talep ede- bilirler. Davaların sözü edilen iki usuli düzenlemeye uygun olarak açılıp açılmadıkları da iptal davasında ön incelemede nazara alınması ge- reken hususlardandır ve bu hallerde eksiklik yahut hata bulunması halinde 30 gün içerisinde yeniden dava açılmak üzere dilekçelerin red- dine karar verilecektir (İYUK m. 15/1-d). NOT: Makalenin II. kısmı ve kaynakları dergimizin 94. sayısında yayımlanacaktır. İmar Planlarının Yargısal Denetimi282 u~ TÜRKİYE. ı 1: "lıC BAR0ı;-JR BİRLİGİ i ~W DERGISI • S6y1..u.r . """'"' • Diııipliıı KıınıI .. Kannan -AdliTı p YENi i· ASAsı Görüşler -Degerlendirmeler Türkiye Barolar Birliği Dergisi'ne abonelik için; arayın: [0212J 210 O 110 ya da tıklayın: www.aboneı.neı istediğiniz dergi kapak fıyatıyla adresinize teslim tel: (0212) 210 O 110 .:. faks: (0212) 222 27 10

İmar Planlarının Yargısal Denetimi -I

Çağdaş Evrim Ergün 01/03/2011